我国法院的绩效考核及公信力评估

1999年10月，最高人民法院发布了第一个《五年改革纲要（1999—2003）》，提出人民法院改革的总体目标，其中包括“在科学的法官管理制度下，造就一支高素质的法官队伍”，将法院司法活动，特别是审判流程管理纳入科学管理工作中，并加强办公现代化。加强司法的科学管理既是司法改革的重要内容，也是司法实践的重要目标，尤其是“改革和完善司法人事管理制度”“建立科学、统一的审判质量和绩效评估体系”“统一法官绩效考评的标准与程序”等方面，为2005年最高人民法院的第二个《五年纲要（2004—2008）》所确认。审判管理独立于诉讼程序制度、执行制度、审判组织和审判机构制度，具有自身理论逻辑的管理制度，它与司法政务管理、司法人事管理制度一起，构成了法院管理制度的三大支柱。2009年，第三个《五年纲要（2009—2013）》延续了第二个纲要的精神，强调制定符合审判工作规律的案件质量评查标准，以及统一适用的审判流程管理办法等。[1]在司法政策推动下，我国各级人民法院的绩效考核运动拉开了帷幕并向纵深发展。以湖南省为例，2004年下半年，湖南省法院就建立了“司法绩效综合评估体系”，在收获良好效果之后综合各方面的经验与教训，于2006年构建了个案评查、司法统计评估和社会公众评价“三位一体”的司法绩效综合评价体系。[2]

在我国特殊的国情之下，加强司法的绩效考核不仅是政治的需要，更是社会现实的需求。在改革开放的社会环境中，各级法院能否有效承担并完成审判任务，需要创新制度的保障与促进。西方司法的中立或者被动地位显然不能满足需要，即使西方的司法能动主义也是建立在三权分立的意识形态之上。中国化的实践要求我们学习与借鉴西方国家的先进经验必须适用中国国情，显示道路的独特性，因此，从社会主义社会的本质属性上将西方的“司法能动主义”改造为“能动司法”，这一修改恰恰说明了“人民司法为人民”命题意涵。也就是说，我们国家的司法不能处于被动地位，必须主动出击，以人民的需要为基础，及时关切人民生活并与人民相联系，被动的范围进一步收缩，只限于程序上对案件的接收。在此前提之下，效能便成为管理所要考察的重要因素。同时，与行政机关的工作人员一样，我国法官群体的职业定位同样是公务员，其考核标准统一为“德、能、勤、绩、廉”。因司法与行政在管理和人事方面的相同特点，行政管理绩效的考评制度在行政机关管理方面所取得的效果，激励并督促着法院系统加强绩效考核，服务于司法行政管理。实践中，各级法院不断推进审判绩效考核，受益于政治上追求市场化程度的不断加深，客观上不仅适应了上升的社会需求，还正当化了考核的目的与功能。

在正当化的目的或者功能的驱使下，司法政策的推行使得司法绩效考核发展成为法院内部为法院管理进行的绩效考核而不考虑管理的属性是司法管理还是司法行政管理。从最初应用于企业管理、政府行政管理到法院绩效管理，绩效考核的应用范围不断拓展。整个绩效管理体系包括绩效沟通、绩效计划、绩效实施、绩效评价和绩效完善。[3]绩效考核只是绩效管理的一部分，但因其外宣地位突出，例如，“以考核促管理”“考核结果是晋升依据”等与被考核对象利益密切相关，基本掩盖了绩效管理的其他内容。而且，考核又是以绩效指标为主，以统一标准予以量化被考评者工作努力程度，并形成相应指标，凭借指标测评考评对象与组织绩效之间的联系，为管理决策或奖惩于工作目标或组织整体绩效提升等方面提供依据。其实，自从毕达哥拉斯以来，科学对数字就情有独钟，以数字编码承载信息更能获得统计学上的归纳，所产生的结果也更为科学。所以，绩效考核以绩效指数为测量工具，恰当地发挥了它的功能，因其具有相当的“科学性”被法院管理视为“法宝”。然而，随着考核运动的不断发展，出现了考核替代管理的异化趋势。(www.xing528.com)

“法院管理的目标是为了帮助法院公正、快速而且经济地处理提交给它们解决的纠纷。”[4]我国法院系统进行的审判绩效考核正是基于审判管理的需要产生的，它以“数字管理”为重要抓手，不仅在纵向上形成各级地方法院的“同构性”，而且在横向上在法院内部形成考评的“双规机制”。[5]随着同构性和双规制的不断推进，绩效考核面临着目的与功能的反身性思考，服务于司法行政管理的定位，如能一直坚持并不断强化，所形成的“规训逻辑”[6]必定影响法官审判的良心走向。考量绩效考核运动本身及其目的、功能所带来的否定性，自身的矛盾或者反身方面的存在且得不到解决时，以内部考核为特征的审判绩效将逐渐向综合考核过渡与发展。

实践中，内部绩效考核的效应不可能只局限于司法行政管理，对司法裁判工作的其他影响势必干扰着司法的正常工作，不断解构着司法正当化的目的与功能。例如，用于行政考核的指标管理势必会加强管理者的责任，除了责任分配的科学性之外，最终还将导致终极负责人的产生，进而使科层管理的行政化不断加强。科层制是进行有效行政管理的重要机制之一，但是，借鉴国外经验是变通使用还是照单全收？在一个文化差异或者社会属性匹配上，变通使用是符合国情的。然而在实践中，加强司法管理为目的的审判绩效考核也会产生“异化”现象。人们在面对“异化”现象时，首先想到的就是产生异化的源头或元意识因素，反思它们的恰当性、合理性，由此得出的结论就是内部考评在“自说自话”，有失公允，须借助第三方或者更为公平、综合的指标设计实现对审判绩效的全面考核。在这样的背景之下，便产生了法院与科研部门合作或者委托考核的新型考核机制——综合指数测评。