高效的绩效评估指标体系实施方案

（1）构建首都出版业公共服务绩效评估体系总体要素

绩效评估指标设计的总体要素是构建绩效评估体系的根本点和出发点，是绩效评估的价值和意义的抽象体现。美国学者奥斯特罗姆所著的《制度激励与可持续发展》一书中把绩效评估的总体要素归结为经济效率、通过财政平衡实现公平、再分配公平、责任、适应性等五个要素。1997年美国公共生产力研究中心出版的《地方政府绩效评估简要指南》认为评估的生产力、效果、质量、及时是四大政府绩效评估指标设计总体要素。随着评估实践的发展，出现了公共部门评估的“三E”理论，即经济、效率和效果。之后，针对传统公共管理重效率忽视公平的问题有些学者又提出了“公平”指标，称为“4E”理论。当前学术界比较公认“4E”作为政府绩效评估指标设计的总体要素。具体地说，这四个要素是：

经济。在绩效评估过程启动时，经济因素提出了“组织在既定的时间内，究竟花费了多少钱”和“是否按照法定的程序花费金钱”两个问题。就是说，经济指标要求的是用投入管理项目中尽可能低的资金或成本，来提供与维持既定数量和质量的公共产品或公共服务。

效率。效率因素要回答“组织在既定的时间内，预算投入究竟产生了什么样的结果？”这个问题。效率指标通常包括：服务水准的提供、活动的执行、服务与产品的数量、每项服务的单位成本等。效率可以分为两种类型：一是生产效率，它是指生产或提供服务的平均成本；另一类效率是配置效率，指组织所提供的产品或服务是否能够满足利害关系人的不同偏好。

效果。效果因素的问题是：“情况是否得到改善”或者说服务的目的是否达到，关心的是“目标或结果”。与“效率”过于关注量化的或货币化的公共产品或服务不同，效果作为公共服务的评价指标适用于那些难以量化的公共服务。效果可以分为：现状的改变程度和行为的改变幅度。

公平。自新公共行政以来，公平问题日益受到广泛的重视。中国经济学家迟福林更将“公平”因素纳入公共部门评估体系中来，它关心的主要问题在于“接受服务的团体或个人能否都受到公平的待遇，需要特别照顾的弱势团体能否享受到更多的服务”。^[21]

（2）构建首都出版业公共服务绩效评估指标体系的基本原则

科学设计首都出版业公共服务绩效评估指标体系，可以对首都出版管理部门公共服务的现状、问题进行总体评估，并对首都出版管理部门公共服务的未来发展趋势进行预测，是出版公共管理理论和实践研究的前提和基础。出版业不同于一般的商业产业，有其文化上的特殊性，所以在设计首都出版业公共服务绩效评估指标时，各项指标取值紧紧围绕首都出版服务型行政管理部门的职能要求以及出版行业价值展开设计。具体地说，在分析、设计首都出版业公共服务绩效评价指标时，笔者认为主要遵从以下原则。

第一，可操作性原则：指所设计的指标能够易于实践，可以以最低的物质成本和时间成本获得既定的效果。

第二，概括性原则：出版业公共服务绩效评估指标体系必须能够概括地反映主体要素之间的客观逻辑关系与发展规律，概括地反映出版行业和出版管理部门的发展规律。

第三，系统性原则：公共文化服务绩效评估立法研究是一项庞大的系统工程，出版业公共服务绩效评估指标要能够全面描述出版业公共服务水平，同时，公共服务的复杂性决定了其绩效评估指标体系必须是一个相对开放的、多层次的系统指标体系，每一个开放的系统可以划分为彼此相互联系的小系统，而每个小系统则由若干相互联系的评估指标构成，最后，每个指标由一项主要评估指标和几项修正指标构成。

第四，可持续发展原则：出版业公共服务绩效评估指标体系的设计不但要反映新闻出版行政目前的实际水平，还要为出版行业的持续发展提供行政绩效保证。

总而言之，提供公共文化服务的主体是政府，而消费与评价公共文化服务绩效的主体是公民。所以，对首都出版业公共服务绩效评估指标体系的设计最终要以受众的满意作为最终原则，这也是现今政府行政市场化大趋势的客观要求。

（3）首都出版业公共服务体系指标体系

总结公共服务绩效评估的实践，配合平衡记分卡和360度多元评估方法，笔者尝试建立首都出版业公共服务体系指标体系。大体上，将首都出版业公共服务体系指标考核体系分为三部分：一级指标、二级指标和三级指标。一级指标包含出版业公共服务效能和公众评价；出版业公共服务效能的二级指标包括政府投入度、公共服务执行度、可持续发展度、公众出版文化权利实现度；公众评价的二级指标包括政府出版财政投入满意度、出版业公共服务执行情况满意度、出版业公共服务可持续发展满意度、公众出版文化权利实现满意度。一级指标和二级指标不变，三级指标可随机变化（见表4.1）。

表4.1　首都出版业公共服务体系预选指标体系

【注释】

[1]柳斌杰：落实《文化产业振兴规划》推动新闻出版业发展，http：//www.ce.cn/cysc/newmain/jdpd/zjxw/200909/29/t20090929_19721825.shtml，中国经济网，《经济日报》.

[2]吴玉宗.服务型政府：缘起和前景.社会科学研究，2004年03期，10页.(www.xing528.com)

[3]梁言顺.三圈理论：价值、能力和支持的分析框架（上）.学习时报网，2008第06版.

[4]黄先蓉.我国出版宏观管理的现状、问题及对策研究.出版科学，2008年03期，9页.

[5]埃莉诺·奥斯特罗姆（Elinor Ostrom）等著，宋全喜，任睿译.公共服务的制度建构：都市警察服务的制度结构.上海三联书店，2000年第1版，137页.

[6]股份制改革引领出版业从产品经营走向资本经营，http：//news.xinhuanet.com/fortune/2009-08/29/content_11962131.htm，新华网.

[7]黄明欣.公共产品供给机制创新及其法律规制.华中农业大学学报（社会科学版），2008年03期，74页.

[8][美]赛缪尔·亨廷顿：变化社会中的政治秩序.生活·读书·新知三联书店，1989年第1版，61页.

[9]王里.公共政策活动的利益协调功能与和谐社会.社科纵横（新理论版），2008年02期，13页.

[10]贺剑峰.出版企业竞争力研究.湖北人民出版社，2004年版，74页.

[11]刘金花.浅谈新闻出版单位如何实施人才战略.中北大学学报（社会科学版），2008年05期，97页.

[12]R.科斯.社会成本问题，载企业、市场与法律，上海三联书店，1990年版，76页.

[13]许新.转型经济的产权改革.社会科学文献出版社，2003年版，92页.

[14]柳斌杰：落实《文化产业振兴规划》推动新闻出版业发展，http：//www.ce.cn/cysc/newmain/jdpd/zjxw/200909/29/t20090929_19721825.shtml，中国经济网，《经济日报》.

[15]股份制改革引领出版业从产品经营走向资本经营，http：//news.xinhuanet.com/fortune/2009-08/29/content_11962131.htm，新华网.

[16]陶学荣，李剑.论公共服务的市场化与政府职责的调整.南昌大学法学院学报，2004年02期，600页.

[17]帕特里夏·英格拉姆.《公共管理体制改革的模式》.国家行政学院出版社，1998年，79页.

[18]王建容，我国公共政策评估存在的问题及其改进.行政论坛，2006年02期，第40页.

[19]冷溶，李景源，陈威.中国公共文化服务发展报告（2007）.社会科学文献出版社，2007年11月第一版.

[20]于小千.公共服务绩效考核理论探索与实践经验.北京理工大学出版社，2008年7月第1版，121页.

[21]蒙昧.服务型政府公共服务绩效评估指标设计研究.全国优秀硕士论文库，2006年，21页.