首页 理论教育 证券执法存在的一般性问题及解决方案

证券执法存在的一般性问题及解决方案

时间:2023-07-26 理论教育 版权反馈
【摘要】:很多美国学者的研究亦突破了科菲教授提出的“美国式卓异主义”的优越感,提出了SEC执法行动中存在的众多问题。SEC对政治家的某一个捐献者的处罚会向其他捐献者释放一个不好的信号,政治献金并没有换取到应有的收益。并且,实证数据还表明,通过长期缴纳政治献金,上市公司可以使政治家对SEC的执法活动施压,以达到减少SEC行政处罚的目的。

证券执法存在的一般性问题及解决方案

很多美国学者的研究亦突破了科菲教授提出的“美国式卓异主义”(American Exceptionalism)的优越感,提出了SEC执法行动中存在的众多问题。这些研究大致可分为两个主要部分:一是有紧密政治联系(political connection)的主体与没有政治联系的主体相比,受到SEC处罚的概率要低;二是在SEC就职的一部分专业法律人会频繁向律师事务所流动,而这种流动机会形成的旋转门(revolving door)效应扭曲了SEC在某些案件中的执法方式与强度。[20]斯特格勒在名为《经济监管的理论》(The Theory of Economic Regulation)的论文中提出了“监管俘获”(regulatory capture)理论,特定的被监管者形成的利益集团会通过政治献金、选票及游说的方式来影响监管者的执法。[21]耶鲁大学的麦西(Macey)教授基于公共选择理论的研究认为,监管者制定规则时把某特殊群体的利益凌驾于公共利益之上,其未必是邪恶或贪婪的,因为政治家要面对充分的竞争,他们需要通过调整政策,甚至影响行政监管去赢得有影响力的选民。而政治家对行政官僚的影响是易于实现的,国会与行政机构之间存在委托代理的关系,国会授权给行政机构,并通过预算、任免及监督制度来约束、激励行政机构,使其可以实现国会制定的政治、经济目标,当然,也可能包括一些并非出于公共利益考量的其他目标。[22]当我们把SEC作为具体考察对象时,以上这个模式也是适用的。SEC的内部管理模式基于“主席负责制”(Chairman Dominance),SEC主席由国会任命,主席最重要的责任就是为SEC争取更多的预算,而预算的额度又控制在国会和总统手中。除去预算,国会还可以通过监督听证(oversight hearing)、在媒体上公开批评等方式来制约SEC的监管行为。在政治家、行政官僚与利益集团的关系结构中,行政官僚也并非永远被动。很多时候,行政官僚也可能为了更高的预算或更大的监管权力通过利益交换的方式怂恿某些强势的利益集团去支持主张扩大行政监管权力的政治家上台,达成监管者扩权的目标。一般而言,稳固的产业利益集团与消费者相比,有更加统一的利益诉求,也因其规模较小而存在便于组织、成员之间沟通成本低等优势,再加之拥有雄厚的财力,他们可以通过控制政治家的偏好来影响监管者执法的公正性。伦敦商学院科瑞亚(Correia)教授的研究表明,政治家确实有明确的动机去阻止SEC对那些向其捐助过政治经费的团体或个人采取执法行动。SEC对政治家的某一个捐献者的处罚会向其他捐献者释放一个不好的信号,政治献金并没有换取到应有的收益。这会导致其他捐献者为该政治家捐赠的意愿变低,并减少或取消将来的政治献金。科瑞亚教授的实证研究收集了2550家美国上市公司1998~2006年间的政治献金、游说活动频率及同期SEC执法行动的数据。通过分析以上数据,她发现长期的政治联系与较高的游说支出确实与更低的被处罚概率存在正相关。并且,实证数据还表明,通过长期缴纳政治献金,上市公司可以使政治家对SEC的执法活动施压,以达到减少SEC行政处罚的目的。[23]

关于从监管部门向律师行业流动的旋转门(revolving door)效应所产生的效果,有两种截然不同的假设:一是一些学者认为旋转门会导致SEC的官员面对其潜在雇主时放松执法标准,以求建立与行业之间的人际网络(networking),以便将来向行业流动,这是所谓的“寻租假设”(rent-seeking hypothesis);[24]二是另外一些学者认为面对潜在的雇主,SEC官员在执法行动中不会放松执法标准,恰恰相反,SEC在这些案件中会加重对潜在雇主的处罚,以显示其掌握行业内一般从业人员所不具备的专业技能,这是所谓的“人力资源假设”(human capital hypothesis)。[25]更晚近的研究则进一步发展了“旋转门”理论,实证研究发现,SEC的某些官员甚至为了扩大金融行业对有监管从业背景法律人才的需求,采用更激进的执法手段来扩大监管领域(expand the scope ofmatters subject to the agency’s authority)。在“扩充市场需求假设”(market-expansion hypothesis)中,监管者不再关心处罚对金融行业是否友好,或是否严苛,而是关心法律规则是否足够宽泛、复杂,并需要监管者去解释。在“寻租假设”中,监管者通过宽松的监管以亲善金融行业,在“人力资源假设”中,监管者通过更严苛的执法展现自己的能力并引起行业的关注。这两种假说的相似点是监管者都试图揣测其潜在雇主的需求,并积极去迎合这种需求。但“扩充市场需求假设”则认为,监管者不再去猜测与迎合金融行业的需求,以提高其在行业中的就业优势,而是通过扩大监管范围去构建与创造金融行业对有监管背景人才的需求。[26]

除去对SEC执法公正性的质疑,亦有学者质疑SEC执法的高额产出是否客观。(www.xing528.com)

杜克大学的威利孔卡(Velikonja)教授收集、分析了2002~2014年SEC官方发布的监管数据。他发现SEC在其监管行动的年度报告中,为了证明其获得高额预算的正当性,会对执法数据进行操纵,数据的可靠性(reliability)及有效性(validity)都存在很大疑问,SEC甚至在报告中数倍地夸大了其执法效果。具体言之,SEC的报告存在三个明显的技术问题:一是SEC报告了其调查(investigation)的数量,却没有报告这些调查与实际执法行动之间的转化情况;二是简单计算执法行动的数量无法准确地衡量执法的产出,因为SEC在某些年份的某些执法行动中会同时处罚多个市场主体,但在另一些年份的另外一些执法行动又会对同一案件中不同的违法主体分别进行处罚,这种纵向时间维度层面缺乏统一标准的操作使得SEC对其执法产出的统计变得很不准确;三是在很多案件中,SEC必须同时向行政法法官(administrative judges)提起行政法程序上的处罚及地区法庭(district court)提起司法诉讼程序。比如同一案件中可能会涉及冻结违法主体资产及对违法者进行市场禁入的处罚,前者只能通过司法程序进行,而后者则只能通过行政程序来完成。SEC经常会把一个案例中同时发生的司法与行政程序计算为两个独立的执法行动,这种计算方式无疑会夸大其执法产出。被夸大的执法统计会引发不良效果:首先,统计结果被夸大而失去其客观性,在纵向时间线角度呈现出错误的趋势;其次,错误的统计使执法中的真正问题模糊化,实践中存在的问题得不到呈现,而实践中并不存在的问题却成了问题;最后,扭曲了SEC执法的动机,执法行动的产出与行政预算挂钩使SEC仅愿意在有把握获胜的案例中进行执法行动,面对有技术难度的违法行为不敢承担失败的风险。[27]

免责声明:以上内容源自网络,版权归原作者所有,如有侵犯您的原创版权请告知,我们将尽快删除相关内容。

我要反馈