依法行政百问：行政复议机关如何贯彻全面审查原则？

所谓全面审查原则，是指行政复议机关对被申请的具体行政行为不仅应当审查其合法性，而且还应当审查其合理性。合法性审查是指行政复议机关应当审查被申请的具体行政行为是否具有明确的法律依据，是否符合法律规定；合理性审查是指行政复议机关应当审查被申请的具体行政行为是否合情合理地行使了自由裁量权。

现代行政权的核心是行政自由裁量权，通过行政法控制行政权的关键在于控制行政自由裁量权不被滥用。全面审查原则便是用来防止行政自由裁量权滥用的根本准则之一。我们知道，由于被申请的具体行政行为绝大多数是行政机关行使行政自由裁量权的结果，如果行政复议不深入审查被申请的具体行政行为的合理性，往往难以达到行政复议的目的。因此，在行政复议中，对被申请的具体行政行为的审查，不仅要考虑其合法性，还应当考虑其合理性。只有这样，才能监督和规范行政自由裁量权，保障相对人的合法权益。

《行政复议法》第一条　为了防止和纠正违法的或者不当的具体行政行为，保护公民、法人和其他组织的合法权益，保障和监督行政机关依法行使职权，根据宪法，制定本法。

《行政复议法》第四条　行政复议机关履行行政复议职责，应当遵循合法、公正、公开、及时、便民的原则，坚持有错必纠，保障法律、法规的正确实施。

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1978年，某风景区管理委员在未办任何手续的情况下，在申请人某市道教协会所属的太清宫南门东侧建了20间职工宿舍用房。1980年改为饭店。后房屋被风景区管理委员会又出租给个体户开饭店、卖工艺品。1990年4月29日，市政府办公厅印发了有关会议纪要，要求风景区管理委员会两年内迁出该房，交申请人使用。但该会议纪要一直未落实。2000年4月5日，在市领导的直接干预下，申请人的主管部门某市宗教局与风景区管理委员会签订了该房交接问题的会议纪要，规定：风管委于2000年5月1日前将饭店用房的产权、使用权交还申请人；申请人给风景管理委员会2万元动迁费；保留现有地面建筑。双方依约履行。2000年5月10日，区政府以林场饭店属违法建筑为由，依据《某市城市建筑规划管理暂行办法》第7、44、49条之规定，作出《拆除违法建筑决定书》，责令申请人2000年5月20日前拆除饭店用房，并称“逾期不拆，强行拆除”。申请人不服，依法向市政府提出复议申请，要求撤销被申请人区政府作出的处罚决定。

市政府立案受理后，申请人提出停止处罚决定执行的申请，在市政府审查该申请期间，被申请人申请某区法院采取强制措施执行其处罚决定，某区法院于同年5月29日向申请人送达了执行通知书。市政府认为：如强行执行将可能造成难以弥补的损失，且不符合我国的宗教政策。为此，市政府于次日向有关当事人送达了《停止执行通知书》。市政府经对案件进行全面审查后，认为：对于太清宫四至范围内的建设，应当按照风景区的统一规划，先尽快确定总体规划再进行建设和整改。区政府在总体规划尚未确定的情况下，不考虑宗教活动场所管理、使用的房屋管理尚不规范这一现实情况，对同意暂时保留的建筑，在收取一定的动迁费后即又强令拆除，其具体行政行为明显不当。此外，根据该市地方法规之规定，违法建筑的处罚权应归市及各区（市）规划管理部门，被申请人以自己的名义作出处罚决定属于执法主体资格不合法。2000年7月2日，市政府据此作出了撤销被申请人作出的具体行政行为的行政复议决定。^[4]

关于行政复议机关审查具体行政行为的范围，《行政复议法》第3条中作了明确规定，即“审查行政复议的具体行政行为是否合法与适当”。本案中复议机关严格依法办事，对争议的行政处罚决定的合法性与适当性进行了全面审查，经审查最终确认被申请人作出的决定不但执法主体不合法，而且是不适当的，遂作出了撤销原决定的复议决定，纠正了被申请人的违法、不当行为，有效地保护了宗教组织的合法权益，正确地执行了我国的宗教政策。