行政规范性文件的作用在于规范公民、法人和其他社会组织的日常行为，是行政机关管理社会活动的依据，因此必须保证其遵循上位法的精神并且符合地区的客观实际。规范性文件的备案审查，也称为事后审查制度，是指规范性文件的制定机关在文件发布后的15日内，依法将规范性文件报送上级行政机关；待上级机关审查之后，没有问题的予以登记备案，发现问题的依法进行纠正。根据《纲要》的要求，对行政机关制定的规范性文件必须做到“有件必备、有备必审、有错必纠”。我国法律仅规定了行政法规、部门规章以及地方性规章的备案方式，却并没有明确行政规范性文件如何备案，这就导致实践中对这些“红头文件”是否合法产生了诸多争论。当前各地方政府相继出台规定，明确了行政规范性文件的备案方式，但这些规定仅在当地有效，各地区还是存在较大差异。
当前我国《行政诉讼法》正在修订，《行政诉讼法修改草案》对广泛存在的“红头文件”进行了特别规定：①公民、法人或者其他组织认为具体行政行为所依据的国务院部门和地方人民政府及其部门制定的规章以外的规范性文件不合法，在对具体行政行为提起诉讼时，可以一并请求对该规范性文件进行审查。②人民法院在审理行政案件过程中，发现上述规范性文件不合法的，不得作为认定具体行政行为合法的依据，并应当转送有权机关依法处理。由此可见，对于行政规范性文件的法律规制力度正在不断加大，这在很大程度上督促了行政机关严格依据上位法的规定制定规范性文件，并且在法律规定的范围内行使执法权。
《纲要》第29条明确规定：“加强对规章和规范性文件的监督。规章和规范性文件应当依法报送备案。对报送备案的规章和规范性文件，政府法制机构应当依法严格审查，做到有件必备、有备必审、有错必纠。公民、法人和其他组织对规章和规范性文件提出异议的，制定机关或者实施机关应当依法及时研究处理。”
《北京市行政规范性文件备案监督办法》第九条 行政规范性文件应当于公布之日起15日内，由制定机关按照下列规定向上一级行政机关（以下简称备案监督机关）报送备案：
（一）区、县和乡、镇人民政府制定的行政规范性文件，向上一级人民政府报送备案；
（二）市和区、县人民政府所属部门和派出机关制定的行政规范性文件，向本级人民政府报送备案；两个以上政府所属部门或者派出机关联合制定的行政规范性文件，由主办部门向本级人民政府报送备案。
《湖南省行政程序规定》第五十三条 公民、法人或者其他组织认为规范性文件违法的，可以向有关人民政府法制部门提出审查申请。接到申请的政府法制部门应当受理，并在收到申请之日起30日内作出处理，并将处理结果书面告知申请人。
2004年10月25日，长沙市政府发布“长政发（2004）43号”《关于加强市区咪表泊车管理的通告》。通告称，为缓解市区临时停车难的问题，公安交通管理部门根据《中华人民共和国道路交通安全法》的有关规定，在长沙市区部分路段划定了咪表泊车位，同时组建长沙市泊车有限公司，具体办理咪表泊车有关业务。凡在咪表泊车位内泊车未刷卡计费的车辆，驾驶员未离开车辆的，泊车管理人员应要求驾驶员刷卡计费；驾驶员离开了车辆具体停车时间不详的，按停车1日计费；拒不刷卡缴费的，泊车管理人员可限制车辆驶离；强行驶离的，由市泊车有限公司诉请人民法院依法追缴。通告发出后，泊车有限公司在实施过程中的粗暴“执法”，受到了市民的质疑。
2008年，李志员律师就此文件的合法性向湖南省政府法制办提出了审查申请。收到申请后，湖南省政府法制办与文件的执行单位——长沙市泊车有限公司进行了沟通和协调，并于同年12月18日给李志员作出复函。湖南省政府法制办在复函中表示，该公司同意在咪表泊车管理工作中进一步规范操作，将“驾驶员离开了车辆具体停车时间不详的，按停车1日计费”的规定，变通为“值守员发现泊车位内停放的车辆未刷卡计费的，按车辆实际停放时间报公司核准收费”。
这一处理结果仅仅是改变了文件中的个别语句，其实并没有针对其合法性进行解释，依据《湖南省行政程序规定》第53条来看，湖南省政府法制办实际上没有严格履行合法性审查的职责。[21]
由此可见，当前我国“红头文件”从制定到具体的实施和事后审查都存在较大问题。虽然有不少地方出台规定规范“红头文件”，但如何将条文落实到实践，还需要大量行政、司法案例的推动。就行政规范性文件的备案审查来说，行政机关在日后的工作中应当规范自身行为，严格按照法律、法规、部门规章以及地方性法规规定的内容进行备案审查，为执法工作提供充分的依据。
【注释】
[1]黄捷等：《法律程序关系论》，湖南师范大学出版社2009年版，第209页。
[2]彭程甸、罗依平：“行政决策民主化、科学化、法治化及其辩证关系”，载《湖南财经高等专科学校学报》2002年第5期。
[3]石佑启等：《论行政体制改革与行政法治》，北京大学出版社2009年版，第242页。
[4]案例来源：http：//baike.baidu.com/link？url=71D_gcrnx-dzt0TuSw2 LGT-PWQbvPxI2H39b8O5BmxCpzgvLEn4AkPB7jXGr7PPP-Lk0-aa1xyIybJFDp0xJGK.
[5]“马凯国务委员在全国依法行政工作会议上的讲话”，载http：//www.mohrss.gov.cn/fgs/FGSlingdaojianghua/201009/t20100919_83161.htm.(www.xing528.com)
[6]“惠州市政府重大行政决策合法性审查规定”，载http：//www.huizhou.gov.cn/zwgkviewArticle.shtml？method=viewArticle&id=bba17c65276ce7c401277070 a489019a.
[7]参见安徽省人民政府法制办公室编：《依法行政案例评析》，合肥工业大学出版社2011年版，第1～3页。
[8]杨寅：《行政决策程序、监督与责任制度》，中国法制出版社2011年版，第97页。
[9]杨寅：《行政决策程序、监督与责任制度》，中国法制出版社2011年版，第99页。
[10]案例 来 源：http：//baike.baidu.com/link？url=cnAZLRCCFhEwhbeEtuZTliOV3vBn-b3OFRxLtCBoF1zOT388X5xvi_bwZ90bU1sgUpTLhag78qaitqTrBNbvnK#2_2.
[11]黄捷等：《法律程序关系论》，湖南师范大学出版社2009年版，第209页。
[12]王锡锌主编：《行政过程中公众参与的制度实践》，中国法制出版社2008年版，第98～100页。
[13]杨寅：《行政决策程序、监督与责任制度》，中国法制出版社2011年版，第100页。
[14]案例来源：搜狐新闻http：//stock.sohu.com/20091201/n268593300.shtml.
[15]杨寅：《行政决策程序、监督与责任制度》，中国法制出版社2011年版，第167页。
[16]杨寅：《行政决策程序、监督与责任制度》，中国法制出版社2011年版，第167页。
[17]杨寅：《行政决策程序、监督与责任制度》，中国法制出版社2011年版，第167页。
[18]引自人民网http：//politics.people.com.cn/GB/8198/114987/index.html.
[19]引自姜明安主编：《行政法与行政诉讼法》，北京大学出版社、高等教育出版社1999年版，第171页。
[20]案例来源：http：//www.docin.com/p-99607937.html.
[21]“湖南长沙：两律师质疑市政府文件合法性接连提出审查申请”，载法制网http：//www.legaldaily.com.cn/index_article/content/2009-01/07/content_1015318.htm.
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