行政规范性文件制定程序解析

行政机关制定行政规范性文件应当严格遵守法定权限和程序，符合法律、法规、规章和国家的方针政策的规定，不得违法创设行政许可、行政处罚、行政强制、行政收费等行政权力，不得违法增加公民、法人或者其他组织的义务。规范性文件的制定程序如下：

1.起草。规范性文件应该由既了解行政管理业务又熟悉法律和政策的专业人员来起草。如果因规范性文件的内容涉及部门之间的职责权限问题而产生分歧，则起草人员要通过组织协商取得一致意见，若反复、多次协商仍不能取得一致意见，应由上级协调和裁决。《国务院关于加强市县政府依法行政的决定》第13条规定：“严格规范性文件制定权限和发布程序。市县政府及其部门制定规范性文件要严格遵守法定权限和程序，符合法律、法规、规章和国家的方针政策，不得违法创设行政许可、行政处罚、行政强制、行政收费等行政权力，不得违法增加公民、法人或者其他组织的义务……”

2.听取意见。制定规范性文件应当采取多种形式广泛听取意见，未经听取意见的，不得发布施行。此处的“意见”既包括有关管理专家或法律专家的意见，也包括与行政规范性文件有利害关系人的意见。《国务院关于加强市县政府依法行政的决定》第13条规定：“……制定作为行政管理依据的规范性文件，应当采取多种形式广泛听取意见，并由制定机关负责人集体讨论决定；未经听取意见、合法性审查并经集体讨论决定的，不得发布施行……”

3.审批。起草完毕后，一般由本级政府法制部门或本部门法制机构对规范性文件进行合法性审查，并由制定机关负责人集体讨论决定。未经合法性审查并经集体讨论决定的，不得发布施行。

4.公布。规范性文件经听取意见、合法性审查并由集体讨论审核批准后，要以“政府令”序列或行政机关“规”字序列文件的形式发布。对涉及公民、法人或者其他组织合法权益的规范性文件，要通过政府公报、政府网站、新闻媒体等向社会公布；未经公布的规范性文件，不得作为行政管理的依据。《国务院关于加强市县政府依法行政的决定》第13条规定：“……对涉及公民、法人或者其他组织合法权益的规范性文件，要通过政府公报、政府网站、新闻媒体等向社会公布；未经公布的规范性文件，不得作为行政管理的依据。”

5.备案。备案的目的是接受审查。备案机关对报备的规范性文件要严格审查，发现与法律、法规、规章和国家方针政策相抵触或者超越法定权限、违反制定程序的，要坚决予以纠正，切实维护法制统一和政令畅通。《国务院关于加强市县政府依法行政的决定》第14条规定：“完善规范性文件备案制度。市县政府发布规范性文件后，应当自发布之日起15日内报上一级政府备案；市县政府部门发布规范性文件后，应当自发布之日起15日内报本级政府备案。备案机关对报备的规范性文件要严格审查，发现与法律、法规、规章和国家方针政策相抵触或者超越法定权限、违反制定程序的，要坚决予以纠正，切实维护法制统一和政令畅通。建立受理、处理公民、法人或者其他组织提出的审查规范性文件建议的制度，认真接受群众监督。”

《北京市行政规范性文件备案监督办法》第三条　制定行政规范性文件，应当符合宪法、法律、法规、规章的规定，符合制定机关法定职权范围，遵守行政机关公文处理规定。

制定机关应当对行政规范性文件的合法性负责。

《北京市行政规范性文件备案监督办法》第四条　行政规范性文件不得设定下列内容：

（一）行政处罚；

（二）行政许可；(www.xing528.com)

（三）行政性收费；

（四）其他应当由法律、法规、规章规定的事项。

行政规范性文件对实施法律、法规、规章作出的具体规定，不得增设公民、法人和其他组织的义务，不得限制法律、法规、规章赋予公民、法人和其他组织的权利。

《北京市行政规范性文件备案监督办法》第五条　行政规范性文件应当自施行之日起30日前公布，未经公布的，不得作为实施行政管理的依据；但因保障国家安全、重大公共利益的需要，或者公布后不立即施行将有碍法律、法规、规章执行等情形的除外。

《北京市行政规范性文件备案监督办法》第九条　行政规范性文件应当于公布之日起15日内，由制定机关按照下列规定向上一级行政机关（以下简称备案监督机关）报送备案：

（一）区、县和乡、镇人民政府制定的行政规范性文件，向上一级人民政府报送备案；

（二）市和区、县人民政府所属部门和派出机关制定的行政规范性文件，向本级人民政府报送备案；两个以上政府所属部门或者派出机关联合制定的行政规范性文件，由主办部门向本级人民政府报送备案。

2004年，某县政府发布《关于规范药品零售市场的通告》，规定新开零售药店须与原有零售药店相距400米以上。外地某药品经营公司经药监部门批准到该县一老药店附近筹建新药店，老药店依据县政府通告予以阻止，双方为此闹得不可开交。^[20]

药品企业的开办许可和监督管理是药品监督管理部门的法定职权。药品监督管理部门实行省以下垂直领导体制，即市、县药监局并不是同级政府的工作部门。因此，本案中，县政府发文设定药品零售企业开办许可条件的行为，属于越俎代庖。该规范性文件的制定超越了法定权限。