行政不作为，是指行政机关及其工作人员在行政管理中，具有某种应当履行的法定义务而不履行，致使国家、集体和个人的合法权益遭受一定损害的情形。如公安机关接到报案不出警、行政机关不依法拆除违章建筑或者对公民的信息公开申请不予回复等。其认定标准有三个：
1.行政主体依法具有行政作为义务。这种义务必须是一种法定的行政作为义务，且必须是一种现实的特定的行政作为义务。其义务来源包括：①法律规范明文规定的作为义务；②行政行为设定的作为义务，即行政行为一旦作出，既能产生某种权利，又能引起一定的法律义务；③先行行为引起的作为义务，即行政主体先行实施的行为使行政相对人某种合法权益处于遭受严重损害的危险状态，行政主体因此产生通过积极行动阻止损害结果发生的作为义务；④其他行为产生的作为义务。
2.行政主体能够履行该作为义务。“能够履行”指的是作出履行法定行政作为义务这一行为本身的能力或者说可能性，而非能够完全实现或者完成这一法定作为义务，也就是说，此处的“能够履行”并非针对作为的结果，而仅仅是针对履行行为本身而言的。
3.行政主体未履行该作为义务。判断行政主体是否履行了行政作为义务，与判断行政主体是否能够履行作为义务不同，此时不仅要看行政机关的作为行为或者形式，还要看其作为的结果或者实质。因为实践中很多情况下，行政机关虽采取了一些行动，但实际上却并未履行其法定的作为义务，其采取的措施与结果之间并不匹配，即形式作为而实质不作为，行政机关的该种行为也应认定为行政不作为。
行政机关不履行法定职责的行为是一种违法行为，有权必有责，行政不作为的主体要因此承担相应的法律责任。行政不作为所引发的法律责任包括行政赔偿责任、行政过错责任及刑事责任三个方面。
1.行政赔偿责任是国家赔偿的一种，行政不作为应当承担国家赔偿责任已经是理论界的普遍主张，行政不作为的国家赔偿责任构成要件为行政不作为客观存在、行政不作为给相对人的合法权益造成实际损害，以及行政不作为与损害结果之间有法律上的因果关系。但遗憾的是，2012年修订的《国家赔偿法》并没有将行政不作为明确纳入赔偿事项中。
2.行政过错责任主要包括两方面：一是行政机关内部的责任追究与惩罚制度，可按照《公务员法》的相关规定进行；二是面对行政相对人，行政机关应当采取消除影响、公开道歉等形式的补偿或表示。另外，行政机关还应当依据行政复议决定或行政诉讼判决，依法履行其法定职责。但必须明确的是，行政过错责任的追究并不影响行政赔偿责任的承担，两者是并行独立的。
3.行政不作为如果触犯《刑法》，那么就会涉及刑事犯罪问题，行政主体或责任人必须承担相应的刑事责任。如《刑法》第九章“渎职罪”中第404条的徇私舞弊不征或者少征税款罪、第408条的环境监管失职罪等。
《行政复议法》第六条 有下列情形之一的，公民、法人或者其他组织可以依照本法申请行政复议：
……
（九）申请行政机关履行保护人身权利、财产权利、受教育权利的法定职责，行政机关没有依法履行的；
（十）申请行政机关依法发放抚恤金、社会保险金或者最低生活保障费，行政机关没有依法发放的。
……
《行政复议法》第二十八条 行政复议机关负责法制工作的机构应当对被申请人作出的具体行政行为进行审查，提出意见，经行政复议机关的负责人同意或者集体讨论通过后，按照下列规定作出行政复议决定：
……
（二）被申请人不履行法定职责的，决定其在一定期限内履行；
《行政诉讼法》第十一条 人民法院受理公民、法人和其他组织对下列具体行政行为不服提起的诉讼：
……
（四）认为符合法定条件申请行政机关颁发许可证和执照，行政机关拒绝颁发或者不予答复的；
（五）申请行政机关履行保护人身权、财产权的法定职责，行政机关拒绝履行或者不予答复的；
（六）认为行政机关没有依法发给抚恤金的。
《行政诉讼法》第五十四条 人民法院经过审理，根据不同情况，分别作出以下判决：
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（三）被告不履行或者拖延履行法定职责的，判决其在一定期限内履行。
《刑法》第四百零四条 税务机关的工作人员徇私舞弊，不征或者少征应征税款，致使国家税收遭受重大损失的，处5年以下有期徒刑或者拘役；造成特别重大损失的，处5年以上有期徒刑。
《刑法》第四百零八条 负有环境保护监督管理职责的国家机关工作人员严重不负责任，导致发生重大环境污染事故，致使公私财产遭受重大损失或者造成人身伤亡的严重后果的，处3年以下有期徒刑或者拘役。
2012年9月24日，肖某某驾驶一辆普通二轮摩托车，行驶至荣昌县荣泸路3KM处时，被路边行道上树折断的树枝砸中，造成肖某某受伤。事发后肖某某被送往医院治疗，被诊断为：左肘关节脱位；左尺骨冠状突撕脱性骨折；左桡小头撕脱性骨折；全身多处软组织挫擦伤。肖某某住院20天，入院产生门诊费179元，医疗费8788.67元。该事故经交警部门认定为交通意外事故，肖某某无过错。2013年1月30日，肖某某经鉴定左上肢丧失功能的残疾等级属于X级，后续医疗费需人民币6000～8000元。2013年4月1日，肖某某向荣昌法院起诉，要求荣昌县公路养护段等单位赔偿其损失。一审法院认为，荣昌县公路养护段作为行道树的管理人，没有对行道树尽到应有的管理责任，应当承担全部赔偿责任。判决荣昌县公路养护段赔偿肖某某各类损失77 932.57元。[16]
本案中，荣昌县公路养护段作为行道树的管理人，没有对行道树尽到应尽的管理责任，其行为构成了行政不作为。
【注释】
[1]张树义主编：《行政法学》，北京大学出版社2005年版，第24页。
[2]姜明安：“行政法基本原则新探”，载《湖南社会科学》2005年第2期。
[3]案例来源：http：//baike.baidu.com/link？url=J8aw2zs9wFCLKWHZKVZ9 WzU2PjpAcMdqUughDyt1eeYquwJzmzKvG8Dgr1_kdoQY5TJt-1Ic-zidQpEcbyaADK.
[4]参见江必新主编：《法治政府的建构——〈全面推进依法行政实施纲要〉解读》，中国青年出版社2004年版，第30页。
[5]参见江必新主编：《法治政府的建构——〈全面推进依法行政实施纲要〉解读》，中国青年出版社2004年版，第32～36页。
[6]应松年主编：《依法行政教程》，国家行政学院出版社2004年版，第33页。
[7]案例来自2003年国家司法考试第四卷第8题。
[8]案例参见：http：//www.chinacourt.org/article/detail/2014/01/id/1207383.shtml.
[9]参见江必新主编：《法治政府的建构——〈全面推进依法行政实施纲要〉解读》，中国青年出版社2004年版，第47页。
[10]案例来自：http：//www.sczw.gov.cn/Article/HTML/14587.shtml.
[11]案例来自2006年国家司法考试第四卷第5题。
[12]参见江必新主编：《法治政府的建构——〈全面推进依法行政实施纲要〉解读》，中国青年出版社2004年版，第50页。
[13]案例来源：http：//www.henan100.com/news/2013/267511.shtml.
[14]张水海等：《行政执法实务与案例指导》，中国法制出版社2011年版，第196页。
[15]案例引自：http：//www.51test.net/show/1925728_5.html.
[16]案例引自：中国法院网http：//www.chinacourt.org/article/detail/2013/09/id/1084796.shtml.
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