《纲要》第5条规定，合法行政，即行政机关实施行政管理，应当依照法律、法规、规章的规定进行；没有法律、法规、规章的规定，行政机关不得作出影响公民、法人和其他组织合法权益或者增加公民、法人和其他组织义务的决定。”行政机关实施行政管理应当依法进行，遵守合法性原则，这是依法行政的应有之义，也是现代法治对行政管理的最基本要求。对于合法行政，我们可以从以下两个方面来理解：
1.法律优先，即行政机关在实施行政管理的过程中，无论是制定法规、规章等抽象行政行为，还是直接对个案实施的具体行政行为都不得违反法律，应当依照法律、法规、规章的规定进行[4]。具体而言，在抽象行政行为中，已有法律规定时，其他任何法律规范，包括行政法规、地方性法规和规章，都不得与法律相抵触，凡有抵触的，都以法律为准，例如《北京市道路交通管理规定》不得与《中华人民共和国道路交通安全法》相抵触；在法律存在空白且不属于法律保留的情况下，相应的行政主体可以制定不与宪法、法律的原则和精神相抵触的法律规范；应当制定法律的事项，在条件成熟时，国务院应当及时提请全国人大或其常委会制定法律。在具体行政行为中，“法律优先”要求行政机关在行使行政权力过程中，必须依据法律、法规、规章的规定进行。尤其是影响公民基本权利和义务的具体行政行为，其行为的内容必须依据法律、法规、规章的规定作出。
2.法律保留，即所有具有法律意义的行政活动，尤其是对相对人而言可能是侵害其合法权益或是增加其负担的行政活动，都应该有法律的明确授权方可为之。法律保留，具体而言又可分为立法保留和职权法定两个方面的要求。立法保留，指某些重要的立法事项只能由法律作出规定；职权法定，指行政主体的职权必须由法律规定。[5]
《立法法》第八条 下列事项只能制定法律：
（一）国家主权的事项；
（二）各级人民代表大会、人民政府、人民法院和人民检察院的产生、组织和职权；
（三）民族区域自治制度、特别行政区制度、基层群众自治制度；
（四）犯罪和刑罚；
（五）对公民政治权利的剥夺、限制人身自由的强制措施和处罚；
（六）对非国有财产的征收；
（七）民事基本制度；
（八）基本经济制度以及财政、税收、海关、金融和外贸的基本制度；(www.xing528.com)
（九）诉讼和仲裁制度；
（十）必须由全国人民代表大会及其常务委员会制定法律的其他事项。
《立法法》第九条 本法第8条规定的事项尚未制定法律的，全国人民代表大会及其常务委员会有权作出决定，授权国务院可以根据实际需要，对其中的部分事项先制定行政法规，但是有关犯罪和刑罚、对公民政治权利的剥夺和限制人身自由的强制措施和处罚、司法制度等事项除外。
《立法法》第十一条 授权立法事项，经过实践检验，制定法律的条件成熟时，由全国人民代表大会及其常务委员会及时制定法律。法律制定后，相应立法事项的授权终止。
《立法法》第七十九条 法律的效力高于行政法规、地方性法规、规章。行政法规的效力高于地方性法规、规章。
2003年，长沙市政府先后两次颁发了《关于加强摩托车行驶管理的通告》，作出了在市内若干道路上“不允许摩托车行驶”的规定（俗称“禁摩令”）。
2004年7月12日，岳阳市政协委员刘铁山在长沙河西办完事回家，途经湘江一桥时，被岳麓区交警大队的执勤交警罚款200元，理由是刘骑摩托车闯了“禁区”。刘铁山提出异议，但未被接受。此后，刘铁山向长沙市公安局交警支队提出行政复议，并对长沙市“禁摩令”的合法性提出审查申请。7月29日，在接到“维持对申请人的具体行政行为”的复议决定后，刘铁山决定诉诸法律，法院受理了此案。
2004年10月20日上午，岳麓区法院就刘铁山诉岳麓区交警大队一案进行公开审理。庭审中，执勤交警对刘铁山的处罚依据是不是“禁摩令”，成了原被告双方争议的焦点。
出庭应诉的岳麓区交警大队委托代理人认为，该大队对刘铁山进行罚款的执法依据为《道路交通安全法》。该法第38条规定：“车辆、行人应当按照交通信号通行；遇有交通警察现场指挥时，应当按照交通警察的指挥通行；在没有交通信号的道路上，应当在确保安全、畅通的原则下通行。”而这一条中的“交通信号”就包括了交警设立的摩托车禁行标志。并且该法第39条规定：“公安机关交通管理部门根据道路和交通流量的具体情况，可以对机动车、非机动车、行人采取疏导、限制通行、禁止通行等措施。……”
法律优先原则要求行政机关在行使行政权力的过程中，必须依据法律、法规、规章的规定进行。尤其是影响公民基本权利和义务的具体行政行为，其行为的内容必须依据法律、法规、规章的规定作出。本案中，正如岳麓区交警大队委托代理人所言，岳麓区交警大队对刘铁山的处罚依据是《道路交通安全法》而非“禁摩令”，符合法律优先原则，因此法院最终认定岳麓区交警大队对刘铁山驾驶摩托车进入禁区执行的处罚程序合法，结果并无不当。
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