从历史上来看，援助起源于宗教团体和妇女团体等的慈善活动。从联合国及联合国儿童基金会来看，援助始于第二次世界大战后遭受战争、灾害而采取的紧急援助。无论什么年代都需要对战争及灾害进行紧急援助，虽然近年来更加突显其重要性，但援助的主流从紧急援助转变为了开发援助。
与此同时，援助明确与“慈善”划清了界限，受援方的主体问题备受关注。从援助国主导的援助转变到受援国主导的援助，也就是说，援助不再是取决于援助方立场的援助，而是优先考虑受援方立场的援助。前面提到的“对社会、文化、习惯、观点等变化进行考察”变得重要也是最优先考虑“作为人的权利”和“像人一样生活的权利”的缘故。可以说，这也响应了在全球范围内开始抬头的“尊重原住民和少数派的权利”“当事者主权”“生态学意向”的潮流。
2.1.1在援助现场——从项目到计划，以及从个体主义到全体开发机构合作体制
在这种脉络中考察开发援助的动向时，首先可以举出从“项目”到“计划”的转变。
所谓“项目”，指的是在规定的区域和期限内，以规定的团体为执行基础，在指定领域内开展活动的援助。某个机构单独实施的支援乡村妇女团体的养鸡场、为防止绿洲的荒漠化而实施的造林援助、县内小学建设等都属于这一类。
与此相比，所谓“计划”，指的是在广大区域内，在明确的目标下，制订一个大目标和方针，各团体为了实现这些共同努力奋斗的过程。虽然也有某个机构单独实施的计划，但某个区域内的所有相关开发机构共同参与完成的例子也不在少数［1］。
由于项目是大众在谈论“援助”时通常会联想到的形态，所以较容易理解。计划则更加复杂且形态各异，因此较难理解。下面举出几个笔者曾经参与过的计划。
（1）联合国共同计划
联合国机构中联合国开发计划署（UNDP）、联合国儿童基金会（UNICEF）、联合国人口活动基金会（UNFPA[1]）及联合国难民事务高级专员办事处（UNHCR[2]）等在世界各地设立了当地办事处，并以此为中心开展工作。世界卫生组织（WHO[3]）、联合国世界粮食计划署（WFP[4]）、联合国粮食及农业组织（FAO[5]）等也有强烈的此类倾向。虽说都是联合国机构，但各机构独立存在，独自制订计划，与政府协商，并各自完成项目。从20世纪90年代后半期开始这一倾向发生了变化，驻世界各地的联合国机构开始共同行动。改变多年的做法并非易事，虽然各国的共同计划有所不同，但大致采取了如下做法。
首先，进行国家公共评估——Common Country Assessment（CCA）的现状分析。由驻外的所有联合国机构和相关国家共同提出最重要的课题和相关问题，并分析原因。全体机构进行协商后制订大致的结构，各机构主要负责各自擅长的领域。整体与各领域之间的协调程度反映该国与联合国机构之间的协调关系。
其次，制订联合国大型计划框架——United Nations Development Assistance Framework（UNDAF）。基于CCA中所列出的问题和原因分析，相关国家全体联合国机构应就制订什么目标、以什么为优先、如何解决等达成协议。通常是充分发挥各机构的特色，并各自成为该领域的责任机构，同时与其他机构和国家共同推进计划。
然后，按照此大纲制订各机构的计划和项目。在UNDAF的准备阶段，将某一地区指定为合作典型时，就会把该地区列入各机构计划内，并与其他机构就此部分形成有机的关联。
由于上述的一系列过程需要好几年的时间，所以各机构在执行现行计划的同时，准备下一阶段的计划。
（2）部门援助模式
对发展中国家的援助中，相关受援国长期处于无政府状态。发达国家的各种团体从各领域以各自的方式来到受援国的不同地区。每个援助团体都非常认真、充满热情、别出心裁地以各自认为的最好的方式开展工作。但作为责任机构，相关国家政府及地方公共团体则未能进行有效应对。换句话说，作为责任当局没有得到应有的尊重。财力、人才、技术、组织能力等无论哪方面，两者都实力相差悬殊。就连什么团体开展什么活动、制订怎样的规范及对其如何应用等理应掌握的最基本的信息，行政当局也没能掌握。医疗从业者的培训及药品标准等也因援助团体不同而不同，因此在执行地方政策和国家政策的过程中经常会遇到阻碍。
从援助国一方来看，也会发现很多相同的项目在相同的地区由完全不同的团体以不同的标准来实施的例子。因此，从援助效率方面也意识到改善的必要性。
基于这种认识，在20世纪90年代后半期世界银行率先将部门援助模式引入非洲各国。该模式是政府和援助机构就保健和教育等领域签订协议，并在该协议所规定的政府方针和预算下，决定各援助团体对其中哪个部分做出贡献的模式。
当初该模式受到援助团体的大力排斥，虽然现在也有很多步调不一致的国家和机构，但全世界基本上都在朝着这个方向推进开发援助。
（3）PRSP
最贫穷国家的债务问题被大肆谈论，为了解决此问题引入了PRSP。用一句话概括的话，这是“债务国为了重建本国，制订长期计划来推进福祉政策。其中一个环节是不偿还债务，将相当于债务的金额分派到福祉事业。债权国则对该计划书进行商讨，如果认为可行，就批准实施”。
由于该计划左右着为偿还巨额债务而挣扎的最贫穷国家的未来，因此相关国家用尽各种办法制定PRSP。联合国机构的其他援助团体也对此进行协助。由此完成的PRSP成为援助团体今后进行援助时的大框架，各援助团体将依照此方针实施所有的援助。
2.1.2在全世界或在广泛的地区——共同目标的设定与推进
在前一节中我们考察了受援国的开发援助动向，本节将考察在全世界，或在广泛的地区，开业援助会有怎样的动向。
（1）联合国千年发展目标（MDGs）
各联合国机构为了实现MDGs，在各个领域里努力奋斗着。MDGs承诺在2015年之前实现8项目标（见表1）。虽然刊登表上只有标题，但事实上每一个标题下面都有数字化的具体目标。其中，有些应在2005年之前实现的目标，到了2006年还未实现。实际上，2015年的目标中被认为是过于乐观的也不在少数。第8个目标和其他目标的性质不同，它指出在世界各地开展活动的开发团体之间进行合作的重要性。
表1 联合国千年发展目标（MDGs）［2］
（2）联合国女童教育倡议（United Nations Girls'Education Initiative，UNGEI）
UNGEI是体现联合国千年发展目标中第8项目标的合作关系的典型例子。该倡议的目标是在教育方面实现男女平等，联合国儿童基金会对此做了如下阐述。
为了女童教育开展的此项国际性运动造就了所有层面的相关人员和主体之间史无前例的合作关系。联合国儿童基金会所提倡的此项运动包含了各国政府、联合国机构、捐赠国、开发机构、NGO、市民社会组织、民间部门、宗教团体、父母、教师、地方自治团体、学生组织等广大志同道合的合作伙伴。
联合国女童教育倡议并不是创建新的机构和计划，而是各组织之间进行调整，储备资源，在战略方面也采取步调一致的活动原则。基于此才能够产生相辅相成的效果，从而使面向女童教育的支援对策最大限度地发挥作用。［3］
该倡议与千年发展目标中所列举的大部分目标有直接或间接的关系，是后述的“综合研究”的一个例子。
（3）世界全民教育［（Universal Basic）Education for All］
从20世纪80年代开始，由联合国教科文组织主导的倡议中将此翻译成“世界全民教育”或“给所有人受教育的机会”，又称宗迪恩宣言、达喀尔宣言等，是全球基础教育援助的基本概念［4］。顺便提一下，宗迪恩是1990年首次会议召开的地点，达喀尔是其10年后验收会议所选定的城市。其宗旨是让所有孩子无一例外地接受最基本的教育，从而在全球范围内扫除文盲。这是因为，教育是人类生活不可缺少的一部分，是全世界人民的权利。（因战争或童工等）儿童时期没能接受教育，这一空白将成为影响（不涉及就学率等整体数据）人一生的因素。
为了根据国家和地区的情况采取灵活对策，（联合国）不仅认可公共教育机构，同时还对非正式教育及扫盲教育也给予了积极的认可。因此，该宣言具有划时代的意义。各国为此做了各种尝试：在强烈不信任小学教育的地区，推荐人们把孩子送入伊斯兰学校；在伊斯兰学校除了古兰经之外，还可以学习算数和卫生教育等知识；建立社区学校；建立跟随游牧民移动的学校；在集市工作的孩子有条件参加夜间学习；等等。
（4）国际主题的设定
最近经常听到“今年是国际某某年”的说法。过去有“国际妇女年”，现在则有“国际原住民年”等。虽未冠名，但通常是先选定那一年的优先主题，然后各个机构围绕该主题开展工作。无论是在伦理方面，还是在立法及政治方面，发达国家和发展中国家的国际主题都赋予了共同带领大家前行的激进因素。近几年的“环境”“人口”“地雷”“FGM废除”“人身买卖”等主题向全世界敲响了警钟，要求强化推进措施。
不知如何解决或者受到政治压力等是各国考虑国内问题时普遍面临的情况。遇到这种情况时，可根据国际主题从国际化的视角对问题进行分析，从而获得抵抗国内压力的力量。
20世纪90年代，笔者参与苏丹的FGM项目时，尽管是与卫生部合作实施的，但联合国儿童基金会内部还是担心会对其他项目产生不良影响，因此受到“虽然承认，但要求尽量不引人注目”的限制。而在十几年之后的今天，其已然成为国际主题，因而人们能够光明正大地致力于FGM了。在毛里塔尼亚，孩子们被作为骆驼比赛的骑手卖到中东和近东各国。在处理这类问题时，由于过去的负遗产“奴隶制”、人身买卖、童工等各种关系，在政治上不得不非常小心。但成为国际主题之后，和过去相比，这些问题更加容易解决了。众所周知，国际主题不仅是我们需要解决的问题，同时还是对实际计划造成很大影响的因素。(www.xing528.com)
2.1.3共同计划
（1）大牌赞助商
大牌赞助商对某个特定计划进行支援是最近出现的倾向。IT界著名的梅林达·比尔·盖茨基金会对传染病采取应对措施，并大力支持预防接种工作。正因为其数额巨大（超过世界多个小国国家预算的总和），全世界的健康、幼儿、母亲相关的援助团体也认准趋势，与其制订了全面的传染病防治工作计划。此外，还有卡特财团的根除几内亚线虫病支援计划、扶轮社的消灭小儿麻痹支援计划等。对于支援者和被支援者双方来说，对一个领域进行集中支援有很多好处。例如，效果显著，有利于制定目标，容易出成果，有利于宣传，有利于计划管理，有利于积累技能，等等。因此，在世界各地进行援助的团体中，此类做法逐渐多了起来。
（2）巴马科倡议
这是20世纪90年代WHO和UNICEF与非洲各国携手实施的合作计划。该倡议将卫生所等的基层行政体系和必备药品的供给体系组合在一起，从而使各地区的卫生体系实现经济独立，是一个具有建设性的方案。在贫穷的非洲，国家卫生行政部门就连最基本的公共卫生服务也无法提供给当地居民。该倡议尝试从根本上改变这一现状。但是，如果想让受教育程度较低的偏远地区和农村地区的居民自己运作计划，中央政府的指导和其主办的研修是不可间断的。经过长时间的积累，此部分所需的费用已经成为一笔巨款。因此，筹集费用已经成为工作中一个棘手的问题，眼看各国对此倡议的热度逐渐降低，着实让人感到遗憾。
（3）推进幼儿教育和女童教育等
各机构常独自或与其他机构合作广泛开展各种主题的计划。例如，近几年在世界各地崭露头角的“幼儿教育计划”、在非洲盛行的“女童教育推进计划”等。“女童教育推进计划”是前述的“世界全民教育”中援助对象为女童的计划。这些大规模计划的特征是结合实施计划的国家和各机构的情况，灵活地、独具特色地开展各项计划。在广大地区实施同一项计划有着和大牌赞助商一样的优点，因此今后也将成为主流。
2.1.4方法
在计划及项目的制订、实施之际，采取哪种方法是反映该计划及项目的质量、原则、态度的最重要因素。通过所采取的方法可以清楚地了解到计划实施方将如何开展计划，它还能左右计划的成败。由于重要且又是任何领域都有的共同想法，各个机构不断积累“研究方法”，进行广泛的讨论、反复的改良。可以说，它是在开发援助的历史上变化最大的一个概念。
（1）整体方法
近年来在“人类安全保障”等观点中有一个显著倾向：即使是地区、对象、领域、预算等方面都非常有限的小项目，也会对其必要性及其对自然、社会、个人的影响等内容进行整体思考。每一个项目都不是孤立存在的。在实施消灭几内亚龙线虫项目的过程中，巡视交通不发达地区时除了消灭几内亚的虫子，工作内容基本上涵盖了整个卫生领域。这样做虽然会花费更多的时间、劳力和金钱，但从整体角度来看，员工的工作效率会更高，还能起到相辅相成的作用。如果在针对女性团体实施的小额贷款项目中加入改善儿童的教育、营养及卫生等内容的话，在改善家庭生活和福利方面能够取得更好的效果。在制订项目计划时也应立足于每个人都不是独立的个体，而是社会和自然中的一分子这一事实。而且，在考虑某个项目时，也应时常注意其在上述各类大型计划框架中所占据的位置。
（2）所有权（当事人意识）
所有权是项目成功的关键，这一点到现在为止还是适用的。如果实际运营计划的人不具备“我就是项目”的意识，无论什么样的项目都不可能进展顺利。但是，不按照该原则实施的计划还有很多。这是为什么呢？理由很简单。因为官员和行政人员所描绘的脱离现实的计划更快、更容易完成。而且，由于制订涉及所有权的计划会牵扯到相关当事人，需要耗费大量的时间和精力。所完成的计划很多也都不是有条有理的。换言之，虽然浪费了较多的时间和精力，效率却极其低下。因此，一边强调所有权，一边实际上敷衍了事、蒙混过关，最后成了官员的一纸空谈，不得不以失败告终的例子不在少数。
（3）居民主导
“居民参与”作为适合培养所有权的方法盛传开来。但是，正如前节所述，大部分都是仅开两三次居民集会就自称是“居民参与”的项目。所有权并不是那么容易就可以获得的。基于这种苦涩的经验，如果不加快实施“居民主导”的话，就无法得到真正的所有权，同时也不能确保其“持续性”。采取这类方法的计划近年逐渐增多。基于相同的原则，PRSP和部门援助模式充当当地的政府主体，援助机构则始终充当辅助角色。但是，以“居民主导”的方式朝着捐赠国能接受的方向有效推动计划的制订，事实上是一项极其艰难的工作。为了使居民不被眼前利益所左右，不陷入无序兜圈子的状态，计划负责人应具备高超的技能、专业知识、当地知识、忍耐力，以及极强的沟通能力。
（4）持续性
无论多么成功的项目，捐赠国如果断绝对其的资金援助（即项目结束），其都会陷入困境。在制订计划阶段就应保证持续性，但在如何顺利实施项目的阶段它反而变得无关紧要，还常常起到负面作用。因此，无人考虑保证持续性的问题（或者尽量不去考虑）。当项目结束时，开展临阵磨枪式的训练，并汇报“已确保持续性”是普遍模式。基于这些失败的例子，近几年在提案阶段就考察是否具有计划成功的重要因素——持续性。若要真正保证持续性应具备“居民主导”“在经济上、技术上实现自立”“体系井然有序，并已完善自主管理和研修体制”等条件。
（5）性别
这里所指的性别并非通常认为的男女人数保持一致或女性参加会议等，而是通过某个具体项目的实施，对现有的男女差距是会消除，还是会变得更加牢固，或者女性地位会提高，还是会下降等问题进行思考。
我们思考一下难民营的部族长把食物分配给户主，或直接分配给个人的两种情形。通过部族长、户主这一现有的组织进行分配，不仅效率高，还能很好地尊重当地人的风俗习惯。而这又是当地人所要求的，因此矛盾和摩擦自然也就更少。然而，难民营的食物是人们生存下去的唯一支柱，即“能量”。如果将此分配给户主（通常为男性）的话，户主在家庭内部的能量变得比分配给个人时还要强大。
虽然在成为难民之前，夫妻共同从事农活来获取收入的过程中也存在男女差距，但难民营此举进一步强化了这一差距。目前为止实施的许多项目中，尽管不是出于本意，但正因为没有考虑到性别，所以进一步强化了男女差距，甚至带来了新的问题。预估这种结果而制订项目（也作“思考分配的方法”）指的就是考虑性别问题。因此，有时也需要不顾居民的强烈反对，强制执行。但在决定某种做法之前，要充分考虑正负两个方面。例如，个人分配时也应考虑到实施援助者对性别的强制要求这一负面因素，然后再决定各难民营的分配方法。
（6）人权
“基于人权的援助”是对开发援助和“慈善”进行严格区分的根本理念。现行的援助计划根据《世界人权宣言》《儿童权利公约》《消除对妇女一切形式歧视公约》《难民公约》等保障人类生存权利的各种国际公约，对援助方法做了明文规定。由于援助的受益者无法享受应有的权利，即人权，因此进行援助的目的是保障人权。绝对不允许发生因为援助导致人权再次受到侵害等的现象，这一点是开发援助相关人员已达成的共识。
乍一看是理所当然的事情，但确立该原则的时间并不久远，这也不是能够简单地下结论的事情。例如，森林破坏和节育手术等尚属于模棱两可的计划也不在少数。在“童工”和“童子军”项目中，项目相关人员首先应明确“童工”和“儿童”等的基本定义。
“人权”这一概念本身就是西方意识形态的强行植入，部分认识也已根深蒂固地留存了下来。FGM之所以会有各种问题，是因为“自己身体的决定权在于自己”“不受拷问”“健康地生存”等人权与父母的权利、民族和共同体的传承，以及“民族认同感VS跨文化干预”等观点的分歧。
此外，不仅是作为标题，还要以强烈的“权利/义务”的意识起草、执行并监督援助。让孩子接受教育不是因为“没受过教育太可怜了”或“如果生活富余就可以接受教育”，而是因为这是国家和父母的“义务”，“不让孩子接受相应的文化教育违反了相关条约”。援助方和受援方实施教育项目时都应明确认识到这一点，不然就无法应对“因为贫穷，所以不工作就无法生存下去”“由于无法让兄妹二人都上学，所以只能供养哥哥一个人上学”“在学校里少数民族学生有可能受到多数民族学生的攻击”等有理由不上学的现实问题。
（7）成果主义、数值目标
新项目有明确的实施期限，并注明了应达到的目标，而且尽可能用数值表示。联合国千年发展目标等综合目标也不例外。以前是笼统的目标，多表述为提高质量等。如果是这样，不仅成果不明确，也无法高效完成计划。在这种反思下新项目做出了相应的改变。对那些已经习惯于过去项目的人来说，这种方法会有相当的违和感，而且这也不是万能的。但这的确戏剧性地改变了计划的方法，也有易懂、易于监控和评价等优点。
2.1.5制订计划的技巧
我们应如何实现上述的方法呢？制订计划、监控和评价的方法将此变为可能。换言之，如果不采用这种方法就无法实现上述的方法。项目相关人员都应精通这些。
（1）参与型计划制订
从20世纪60年代到70年代，美国国际开发署（United States Agency for International Development，USAID）（美国官方援助机构）开发了“逻辑框架法”这一制订计划的新方法。联合国儿童基金会等多个机构采纳了该方法，并付诸实践。到了80年代，德国技术合作协会（German Technical Cooperation，GTZ）（德国官方援助机构）开发了此方法的改良版——目标导向项目规划（Goal Oriented Project Planning，GOPP，也作ZOPP），并用于欧洲开发团体。基于此，进入90年代后，日本国际开发高等教育机构（Foundation for Advanced Studies on International Development，FASID）开发了项目周期管理（Project Cycle Management，PCM）这一制订计划的方法，并通过JICA组织的研修活动在全世界进行普及。其结果是，制订计划成了外行人无法完成的专业技术工作。这和第二次世界大战后联合国大致制订计划的做法相比有恍如隔世之感。
简而言之，制订计划是基于现状由全体当事人（称作Stakeholder）对谁涉及什么、谁有什么样的问题、其原因是什么、应如何改变、为此应做什么等进行讨论，并尽一切努力去实施的过程。然后，设定项目的范围和目标，所有下级目标的完成意味着上级目标的实现。为此制作目标分解图，考察每一项目标所需的Input（设备、物品、人、预算等的投入）。同时思考该项目在什么样的外部环境下是可行的，发生什么样的情况将会导致瘫痪，以及将给环境和人类生活带来什么样的影响等。
（2）监控/评价
制订计划时最重要的一点是设定应实现的目标（从大目标到每级各个细分的数值目标）。按照此目标对计划进行监控和评价，并根据反馈随时修正计划。即从制订计划的阶段就可以设想监控和评价的方法，“问题分析”“目标设定”“计划制订”“施行”“监控”“评价”是一系列的行为，可以通过它们之间的有机结合来完成计划。这是目前制订计划/项目的方法。例如，PCM花很长时间完成了制订一系列计划的集大成者——项目设计矩阵（Precedence Diagramming Method，PDM）（见表2）。这就是汇集成一页的项目概要，并据此定期进行监控，即PDM既是项目起草工作的结果，同时也是监控的有效手段。
表2 项目设计矩阵（PDM）［5］
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