非洲地方开发研究的变迁

在非洲各国推进地方分权化政策时，有关地方开发的研究将发生怎样的变化呢？

20世纪70年代至80年代流行的地方开发方法论是“地域综合开发”（Integrated Rural Development，IRD）研究。IRD以特定的州、县、河川流域等比较大规模的地域单位为对象，并以该地域的经济和社会发展为目标，综合计划并实施所需要的横跨农业、保健、教育、供水、基础设施等多个领域的开发。关于此类方法存在的问题已做阐述（Ruttan，1975，1984；Parker，1995；Tidemand，2006）。

①使用IRD可根据引用都市计划的空间计划手法来制订有关对象区域内不同部门间的开发计划。这些主要是依据参与项目的顾问和专家制订的“蓝图”计划，并非理解最终受益者即居民的意图。因此，在实施阶段遭到居民的反对，出现拒绝参加设施的运营和维持管理活动等情况。

②在制订计划后的实施阶段，由于负责实施综合且复杂计划的政府机关的能力不足，常常由项目（支援项目的捐赠国）设置实施单位（Project/Program Implementation Unit，PIU）。而这些单位与现有的政府组织并存，并且避开了政府决策和事业实施流程。因此，此举不但没能强化政府能力，甚至导致其变弱。此外，由于在财政上IRD项目实施与政府的预算分配体系形成相平行的结构，所以项目结束后无法确保事业的持续性，也看不到自立发展性。

③除了基础设施维修事业，项目期间实施的事业起到了领航的作用。但在项目结束后，由于捐赠国几乎无法投入与项目中相同程度的人员、财政、技术资源，所以不用说全国，这些事业就连在对象区域内也鲜有普及和扩大（Scaling-up）。

④再有，以特定区域为对象的IRD项目中有捐赠国的支援集中的区域和不集中的区域，结果导致两个区域之间出现了发展差距。这些都是IRD存在的问题。

1987年世界银行也对IRD的实施状况进行了评价，并提出如下几点地区开发成功应具备的条件（World Bank，1987）。

·完善政策环境；(www.xing528.com)

·确保援助国的公约（内汇预算的分配）；

·应用符合地区自然、社会、经济条件的正当技术；

·回避设置PIU；

·促进受益者参与；

·实现部门之间的调整。

基于这些反省，政府在之后的地区开发事业中引入了“参与型开发手法”。此外，为了减轻IRD造成的部门之间调整的问题，还设立了负责特定地区综合开发的“地区开发公社”。参与型开发在之后的开发中发挥着重要作用。但肯尼亚和尼日利亚的流域开发公社等“公社”方式仅仅是制订与发展中国家现有的行政机构相并行的制度，而未能解决部门之间调整的问题和行政机构弱化的问题。其结果是，IRD型地区开发手法趋于规避，捐赠国尝试通过居民参与，实施部门之间调整成本较低的单一部门开发事业、技术性困难度较低的村级别小规模事业（以农村道路、微型灌溉、地方交易市场、小学、保健所的完善等为内容）。换言之，中央政府或地方政府储备开发基金，根据居民参与型计划申请的小规模开发事业交给由相关居民组成的事业组合，并通过该组合来实施事业。世界银行将此类计划称为“社会开发基金”（Social Development Fund），并在广大地区乃至全国范围内实施（例：Tanzania Social Action Fund，TSAF）。此外，捐赠国以特定地区的地方政府为对象，给予县政府等开发基金，并通过相同的居民事业组合来实施。这些均在“特定地区开发计划”（Area-based Development Programme）下实施。