非洲地方分权化案例：实践与文化人类学

4.2.1乌干达

乌干达历史上曾有过国民合并的问题。例如，如何将国内最大的民族集团——布干达人所归属的布干达王国合并在新生国民国家框架内。1962年独立后其采取了承认地方具有一定自治权的体制，之后在军事政权下该体制被中央集权体系取代。但1986年掌握政权的“全国抵抗运动”（National Resistance Movement，NRM）有效利用内战时期反政府抵抗组织“抵抗委员会”，并通过1993年的地方自治令、1995年的宪法、1997年的地方自治法将此制度化，在地方成功建构了统治体系。

组织上隶属于地方自治省管辖范围之内，行政区划具体如图2所示。

从最底层的行政区划LC1（Local Council）（Ward：区，相当于村落级别）到LC5（District：相当于县级别）共分5个阶层。其中具有议会和法人资格的主要单位是LC3（Sub County：副郡）和LC5。县具有对管辖区域内的下级地方政府的监督权，由副郡提供具体的行政服务。

图2　乌干达的地方行政机构^[3]

（出处：「『アフリカにおける地方分権化支援のあり方』にかかる地方分権化動向基礎調査」，国際協力総合研修所，2006。）

通过全县成人选举产生县知事，并由选举产生的各副郡的代表构成县议会。县议会具有法人资格和条例制定权。县政府由县公务员委员会（District Service Commission）任命的主任行政官（Chief Administrative Officer，CAO）运营。此外，县里有由各部门部长构成的技术计划委员会（Technical Planning Committee），承担调整下级地方政府的行政服务和开发事业的职责。

此外，中央政府对县级别配置总统任命的驻在官（Resident District Commissioner），其主要任务是维持管辖范围内的治安，执行国防任务。

副郡的议会具有法人资格、制订和执行开发事业计划的权限，同时还具有在国家法律和县条例的框架内制定条例的权限。副郡议会由下级行政区——LC2（Parish：教区）、LC1的代表、青年代表、残疾人代表构成，并监督副郡政府的行政活动情况。由LC3级别各部门负责人构成的技术计划委员会策划并监控行政活动。

财政方面，根据地方自治法，允许地方政府独自编制、批准、执行预算。1998年根据《地方政府财政会计规则》实施了制订年度事业计划、编制预算、确保收入、执行预算、报告会计、审计等地方财政运营细则。2002年则根据《公共财政问责法》完善了关系到中央公共财政管理改革的财政管理框架。

每年10月开始的乌干达的预算编制流程中，向县政府提出下级地方政府制订的开发计划，县政府制作地方政府预算框架书的同时，根据需要修改县中期开发计划。之后，将各县的预算案合并在国家级预算框架书和中期支出框架（Medium-Term Expenditure Frame，MTEF）内。进行国会审议的同时，地方自治体制订详细的一年业务计划（Annual Work Plans），并填写预算明细。由地方政府审批一年业务计划和预算案之后，再向中央政府报告，每年6月国会对此进行审批。地方自治体的预算虽然并非一定要经过中央政府的审批，但中央政府的地方政府财政委员会会对地方自治体制订的预算计划进行评价。此后，政府部门商讨地方自治体制订的业务计划的内容，并只向已经获得审批的计划提供资金。

作为地方政府的独立财源，有人头税等各种各样的地方税，其向地方政府预算贡献的平均比例是12%—15%。剩余部分是来自中央政府的各种补助金，主要有限定用途的“附带条件的补助金”、根据县人口和面积核算出来并限定用途的“无条件补助金”、向独立财源不足的经济落后的县进行重点分配的“缩小差距补助金”，占据整体的85%—88%。

4.2.2坦桑尼亚

坦桑尼亚从独立之初就有明确的脱离传统的统治制度，形成统一的国民国家的目标。自1963年废除首长制开始，坦桑尼亚就通过国语——斯瓦希里语的使用和教育等积极培养国民意识。1967年在尼雷尔政权下，作为乌贾马政策的一环，村委员会（Village Council）和全村议会（Village Assembly）被采纳为全国制度，至今仍作为地方统治制度的基础被实施。之后，20世纪70年代至80年代，伴随着集村计划的推进，地方统治制度经历了短暂的集权化时期。但因1982年乌贾马政策的废除，又恢复了以县议会（District Council）为中心的地方自治体。

此后，在1986年开始的结构调整政策下，公共部门的预算分配逐渐减少，地方政府的功能也随之大幅衰退。但在20世纪90年代的民主化进程（坦桑尼亚1992年过渡到多党制）和开发战略上重视统治的运动中再次关注到地方分权化。1996年出现了面向“权限转让”型地方分权化（Local Government Reform Agenda）的政策转机，1998年开始在此政策下实施了具体的计划（LGRP），并延续至今。

目前，地方自治制度是由以1998年设立的地方自治省为基础的首相府地方自治厅负责，其管辖下的地方政府结构如图3所示。(www.xing528.com)

图3　坦桑尼亚的地方行政机构^[4]

（出处：「『アフリカにおける地方分権化支援のあり方』にかかる地方分権化動向基礎調査」，国際協力総合研修所，2006。）

地方政府的行政区划单位为District（县）、Division（郡）、Ward（区）、Village（村）、Mtaa、Kitongozi^[5]。下级地方政府——村委员会的议员由全村议会的议长和Kitongozi的代表组成。根据村委员会议员之间的互选，选举出上级地方政府——县议会的议员。

地方自治厅的驻外机构——州级别的州事务所实施对县的技术性指导，对县业务的监控和调整等。由总统任命的州知事（Regional Commissioner）被视为总统的政治代理人，负有传达中央政府的政策、遵守法律等的责任，而且可以向县级别派遣主要负责治安和公安问题的县长官。

县级别的地方政府包括地方的县议会（District Council）、城市的市议会（City Council）、自治区议会（Municipal Council）、镇议会（Town Council）。县行政长官（District Executive Director，DED）担任县议会秘书长的同时，管理县政府。在地方政府改革计划中，县级别成为权限转让的直接对象。

郡级别有作为州事务所驻外机构的郡办事处（Divisional Secretariat），而地方政府是没有的。区级别没有中央政府的驻外机构和地方议会，但有县议会下级机构——区开发委员会（Ward Development Committee）。其主要任务是维持管辖区内的治安和制订开发计划，但因没有独立的财政收入，所以没法制定条例。

作为坦桑尼亚的特色制度，村级别有居民直接参与的议会（集会），即全村议会。由18岁以上的村民组成，每3个月开一次集会，决定村里的政策。全村议会人数为15—25人，主要由全村议会选出的议长、村内部Kitongozi的领导人等组成。全村议会有权制定条例。村长通过直接选举产生。

在坦桑尼亚，由区收集并编制村级别的开发计划，并向县里提出。在各个部门和县议会常任委员会的审议基础上，向县议会提出该计划。在制订计划的时候采用依据参与型手法的自下而上的方式。

基于此，预算编制流程也采取自下而上的形式。在县级别对Mtaa和Kitongozi制订的预算案进行汇总。县级别的地方政府制订预算案，并向中央政府驻外机构——州事务局（Regional Secretariat）提出。

坦桑尼亚地方政府的自主财源较少，来自中央政府的补助金占据财政收入的80%。虽然地方自治体的自主财源有所增加，但由于中央政府的补助金额度增加高于此，所以地方自治体的自主财源的比率也在下降［10］。

2005年1月，坦桑尼亚设立了地方政府资本开发补助金（Local Government Capital Development Grant）。该基金用于地方自治体完善基础设施建设和向居民提供服务，此外还将世界银行地方政府支援计划的资金、其他已达成协议的捐赠国核拨的普通一篮子基金、从政府预算到地方的开发补助金三者合为一体。这些补助金并非限定于某个特定部门，而是可以灵活使用的。分配给各县的资金中，约5成分配给村级别的地方自治体。

地方政府资本开发补助金包括开发补助金（Capital Development Grant）和能力建设补助金（Capacity Building Grant）。开发补助金是以具有计划制订能力和公共财政管理能力的地方自治体为对象的，2004年度补助了47个县。能力不足的地方自治体以强化能力为目的接受能力建设补助金。

将乌干达和坦桑尼亚的案例归纳如下：

目前正在推进地方分权化政策的非洲各国致力于面向地方政治和行政的“权限转让”（Devolution）型分权化，并作为地方的统治主体形成了兼具立法机关和行政机关的“地方政府”（Local Government）。在中央政府的下面建立了两层结构（加上中央政府就是三层结构），即拥有20万—30万人口规模的上级地方政府单位和拥有数千人口规模的下级地方政府单位。过去，属于中央政府部门的地方职员主要提供地方行政服务，现被分配到地方政府后提供初等教育、基础性保健医疗、供水、农业普及、交通道路维修等面向地方居民的公共服务。

但是，因非洲地方区域的税收来源原本就有限，征税价值大的人头税成为主流。有关农产品的地方税并没有振兴农业，反而抬高了农产品流通成本。削减债务和接受财政支援改善了中央政府的财政状况，地方税也随之削减。因此，以扩大独立财源为其内容的财政上的分权化反而有衰退的趋势。为了填补这些，由中央政府引入分配补助金的体系，对地方政府的人员费用、经常费用，以及开发费用和人才培养所需的经费进行分配。