非洲实施地方分权化政策的背景及实践

如上所述，当以非洲为背景的开发和援助现状迎来大转机时，非洲各国也在进行各种“行政、财政改革”。其动机是结构调整政策，响应了基于捐赠国改善政治统治和新公共管理（New Public Management，NPM）的行政效率化需求，并在以实现MDGs为目标的PRSP中谋求具体政策。目前非洲各国的“行政、财政改革”有以下几个目标。

·实现“小政府”；

·反映政策决定过程中的民意和提高向国民说明的责任；

·基于民间主导的经济发展；

·公共服务的改善（利用市场机制、业绩与成果主义、顾客主义、分权化）；

·国家财政资源管理的公正性。

这些目标可用一句话概括，即“如何通过改善非洲各国政府的管理来高效地实现削减贫困”。

基于这个观点，目前在非洲各国举行的“行政、财政改革”涉及许多方面。

为了实现“小政府”，应实施缩小政府部门、削减公务员、重估公务员待遇等的“公务员改革”（Civil Service Reform）。引入利用市场机制的公共服务和通过NPM改善服务属于“公共服务改革”（Public Service Reform）。为了财政资源管理的公正性应实施“公共财政管理改革”（Public Financial Management Reform）。保健、教育、农业等领域的“部门方案/部门改革”（Sector Programme/Sector Reform）则以各部门公共服务综合改革为目的。此外，涉及“实现‘小政府’”“反映政策决定过程中的民意”“公共服务的改善”等的改革还有“地方分权化改革”（Local Government Reform Programme，LGRP）。本文将对其中的“地方分权化改革”进行详述，但正如前文所述，需要注意这一改革并非独立存在，而是与其他改革融为一体，在实施改革过程中与它们共享经纬和目的。(www.xing528.com)

非洲的地方分权化（Decentralization）［7］绝不是新事物。尼日利亚和南非自不必说，非洲多国从20世纪60年代开始尝试实施联邦制等地方分权化政策。在殖民地支配体制下，原本在经济、文化上关系薄弱的小规模集团和由首领领导的王国置于“一国”领域之下，并受其支配。独立之后也未能花足够的时间去形成国民意识，不得不作为国民国家形成多民族共存的状态。从这一非洲所经历的历史经纬来看，这些也不难理解。

但是，我们所探讨的非洲的“地方分权化”，不仅以此为背景，同时还需在若干不同的脉络中对其进行理解。这是因为，现行的地方分权化是“行政、财政改革”的一环，以削减贫困和改善统治为目标。这里再次明确基于地方分权化的削减贫困和改善统治的战略性意图［8］。

如前所述，削减贫困已成为非洲开发的主要议事日程。在此意义上，地方分权化首先在国家资源的分配上较多地反映地方的声音，即期望资源分配向地方转移。不管是不是政治修辞，独立后的非洲开发并非采取重视地方的政策，因通货的过高评价、进口关税和出口农产品课税，比起城市，农业部门（地方）已成为被过度榨取的对象。从部门间资源分配的观点来看，结构调整对该体制做了适当的修改，但为了促进向主要经济部门——农业和大多数居民居住的地方进行水平式资源转移，应提高地方的政治自立性，并在中央政策中反映其意向。

其次，地方分权化促进地方居民参与开发事业决策过程，这些事业是在切实反映居民需求这一开发干预的妥当性和提高效果的观点下实施的。过去由中央政府机关和捐赠国制订非洲的地方开发事业和公共服务相关的计划，并没有反映地方现状和居民意向，从而使事业的持续性和效果受到了限制。因此，政府对此进行了反省，并在改善开发干预的妥当性中添加了改善开发干预效果。

第三，NPM希望通过计划、管理部门与执行部门的分离来实施业务，并通过小规模单位来降低管理成本和进行快速决策。通过进行权限转让的地方分权化，能够简化从地方到中央的决策和行政手续的漫长程序，从而能够削减必要的行政成本。即通过地方分权化来分散决策权限，提高公共服务的效率。

此外，地方分权化是推进政治民主化的手段。进入20世纪80年代后半期以后，国际社会强烈要求非洲各国实施以多党制为中心的民主化。在非洲积极推进国民政治参与度的主要手段有，国政中引入多党制、地方政治的活性化和促进居民参与地方政治。在此观点下，实施地方分权化的目的不仅是将提供行政服务的责任委托给地方下级行政机关，而且是希望通过成立由地方居民选出的地方议会来促进自治，进而通过自治提高居民的能力（授权）。

根据此观点，作为目前积极推进地方分权化的典型，下面以乌干达和坦桑尼亚为例进行详细介绍。