援助方法验证：非洲人类开发实践

本节将考察前一节中围绕开发现状进行讨论的变迁过程和表里一致的开发援助现状的推移过程。其中，非洲开发经济学的讨论对象主要是“从‘经济增长’到‘削减贫困’”“从‘通过市场自由化的民间主导型经济开发’到‘政府的合理政策和制度环境下的民间经济活动的活性化’”等，围绕经济发展研究的讨论［主要涉及“实施援助的方法”和“援助方式”（Aid Modality）的讨论］则另当别论。

关于目前的援助现状，各种批评声不绝于耳。这些批评主要针对那些因看不到开发的成果而被怀疑援助效果的面向非洲的援助。

批评现有援助方法的观点主要有以下几种（World Bank，1998；UNDP，Development Alternatives Inc.，1993；Helleiner，1995）。

①在援助事业的制订、实施上，受援国的主体性薄弱。换言之，是以捐赠国为中心的援助事业（捐赠国中心主义）。由于通常捐赠国主要针对受援国没有的技术、制度、物质资本进行援助，因此受援国虽然不会接受捐赠国对其援助事业提出的所有提议，但考虑到其背后的捐赠国与受援国之间的力学关系，受援国基本不可能拒绝捐赠国的提议和实施援助的附加条件。当受援国同意捐赠国提议内容时毫无异议，援助事业就有可能成为“取之于捐赠国，用之于捐赠国”的活动。

②以特定领域和地区为对象的各种援助事业并存的问题。不用说受援国对此进行充分调整了，就连其存在也鲜为负责部门之外的人知晓。例如，有报告称1995年40个以上的捐赠国在坦桑尼亚实施了2000余个援助事业（Helleiner，1995）。这不仅难以合理分配由政府管理的财政资源，因捐赠国不同，其实施的各种政策条件也难以确保政策一贯性，有可能会使国民陷入混乱。

③受援国政府负担援助国和援助机构的各种申请和实施手续，由受援国承担的内容、会计报告方法、监控事业进展和评价方法等产生的巨额行政手续费用。此外，为了便于在事业开始前进行交涉和在过程中进行监控，捐赠国不断派遣专家到受援国，即便这是执行任务所需的必要活动，但对于受援国政府各相关行政机关来说也是个很大的负担。

④捐赠国实施的援助事业，对受援国政府职员支付追加补贴成为惯例。为了召集更优秀的职员，捐赠国常在项目实施过程中向相关人员支付特殊津贴、加班补贴、出差经费及参会补贴，并以此来获得受援国政府职员的欢心。由于政府发放的工资不足以维持生计，因此非洲各国的政府职员经常通过援助事业的收入来度日。由此出现了受援国政府职员疏忽本职工作的现象。(https://www.xing528.com)

⑤援助事业中外国专家占多数导致当地人才的录用机会受到限制。外国专家的高额收入与当地人收入上的差距，降低了受援国政府职员的工作积极性。为了在规定的期间内完成援助事业，并取得预期的成果，捐赠国往往以高薪雇用外国专家和顾问。也有不少筹款对象仅限本国人和本国企业等带有“附加”（Tied）条件的事业。他们获得的报酬相当于在各自出生（先进）国维持基本生活的薪资水平，所以必然会高于当地政府发放给政府职员的报酬，有时甚至高于当地顾问的高额报酬。不仅如此，外国专家占多数导致当地人才的录用机会受限，影响了在援助事业中进行人才培养。

⑥援助事业的实施过程中及结束后，受援国政府负担的经费（内汇预算）分配不均。对于捐赠国主导且主要由捐赠国的人才实施的事业来说，受援国政府分配有限的财政资源，缺乏完成事业目标和持续实施的积极性，而且也没有尽最大的努力。结果在援助事业结束的同时，停止或减少了活动，事业的持续性和效果的扩大也会受到影响。

其中，①作为主体性乃至所有权的问题是贯穿于整个援助中的课题，②—⑤主要是对以往援助事业的主要形式，即项目型援助指出的问题，⑥一方面与①—⑤进行关联，一方面与其背后由政府主导的整个国家预算管理相关的宏观课题进行关联。如2.1所述，在没能对财政资源进行综合管理的情况下，不仅难以对特定援助事业要求进行内汇预算分配，甚至有可能会破坏合理的财政资源分配。因此，不仅要追求每个援助事业的成果，为了维持并推广该成果，有必要强化整个国家财政资源的管理（财政收入和财政支出）。

当然，并不是所有的援助事业都有此类问题。但据我们客观公正地看待以往的非洲开发援助事业的现状，无可否认到头来无法确保多数援助事业的持续性，其效果也仅停留在有限的层面。当然，从形式来看，援助事业始于受援国的申请，在事业实施期间受援国也会进行一些财政、人员配置。但事实上，对于多少是受援国积极接受援助，并将其转化为成果的，需要客观且批判地进行验证和审视。

这种“非效率援助”占据国家预算的大部分时，其损失是非常大的。在非洲，可控的援助资金占据国家预算的5成，而占据8成开发预算的国家也不在少数。在这种援助依存度高的国家，援助的成败直接关系到开发的成败。在这种情况下，将有关开发现状的讨论和有关援助现状的讨论联系起来进行是理所当然且很有必要的。