非洲贫困削减战略（PRS）的背景与实践

首先，本节将梳理当今非洲地方开发政策的背景，即国家开发政策的概要及其引入背景。

正如人们所知，每隔数年乃至十年，开发的主题都会有很大的变化。其原因是倡导开发主题的联合国机构和世界银行自身工作需求会有变化。然而，对一个国家及地区的开发本身就是没有经验可借鉴的，是摸着石头过河的过程，必然会不断经历试错和改正。

将非洲独立之后的主要开发主题的变迁整理如图1所示。在图1所示的变迁的开发主题中，PRS体制无疑成为当今非洲主流的开发框架。为了了解PRS体制，有必要先了解引入该体制的非洲开发的历史背景，基本可列举为以下几点。

图1　非洲开发主题的变迁^[1]

（笔者根据世界银行“Strategic Framework for Assistance to Africa 2004”制作。）

第一，反省国际社会和捐赠国实施的结构调整政策。进入20世纪80年代中期之后，作为融资条件，世界银行和国际货币基金组织（International Monetary Fund，IMF）引入的结构调整政策通过宏观经济的稳定化、贸易和汇兑的自由化、排除政府对市场的干预等政策的实施，期待可以从民间领域推进经济开发。虽然在宏观经济的稳定、经济自由化的推进和政府财政的收支改善等方面取得了一定的效果，但事实上，除了一部分国家之外，大部分国家未能取得前期所期待的民间领域成长带来的经济发展成果。反而，因政府财政紧缩化引起的社会服务的缺失，以及国营和公营企业民营化引起的失业人员增加等对社会弱势群体的影响而饱受批评（北川，高桥，2004：113）。

贫困问题作为推进市场经济化的负面效应备受关注。当时，受到阿玛蒂亚·森等提出的厚生（公共福利）经济学中深化贫困概念的影响，更多的人逐渐意识到开发不只是改善所得，而应将其理解为人类为了能够过上富有创造力的生活所必要的选择项的扩大，即“潜在能力”的问题（Sen，1999：83-85；绘所，1997：197-198）。以此为背景，进入20世纪90年代后“削减贫困”即“人类开发”成为重点开发计划。在国际社会中，从1990年由UNDP创刊的《人类开发报告书》及其“人类开发指标”到1996年将支援该人类开发指标内领域作为捐赠国援助战略目标，并由此设定的开发援助委员会（Development Assistance Committee，DAC）新开发战略，以及在这些领域中具体目标的设定，再到2015年之前实现作为国际公约的千年发展目标等一系列的发展趋势都可以具体体现这一过程。

第二，关注开发中的统治的重要性。可分为两个过程，一是20世纪80年代后半期开始，试图改变应用结构调整政策时妨碍经济稳健运营的主要因素，即贪污及其背后长期存在的一党专制体制，并要求政治民主化。此外，这一时期欧洲社会主义体制国家解体，自由主义经济体制和民主政治体制逐渐成为“世界标准”，这也是影响因素之一。其结果是，90年代初期推进了由一党制转向多党制的“民主化”［5］。(www.xing528.com)

另一个是，正如世界银行有关“评估援助”的研究所表明的那样，各国普遍认识到经济增长和该国的统治状况之间有着一定的关联（World Bank，1998：1-27）。但国家之间或国内的纷争不断，导致作为经济发展基础的人类经济活动处于停滞状态。不仅生命被剥夺，政治和经济高层人物的贪污腐败也导致国家资源被掠夺，甚至连基本的公共服务都无法提供的状况与该国的开发和经济增长有着很大的关系。这一点可从研究成果中得到证实。

第三，开发战略上的综合性观点。如上所述，从独立后的政治和经济发展的历史经纬来看，开发不仅是经济问题，还和纷争等政治和统治密切相关。不仅如此，由于结构调整政策受挫，在尚未形成自由市场的情况下，民间领域主导的经济发展受到很大的制约，市场以外的制度、组织、政府所发挥的作用对经济增长来说是不可或缺的。其背后原因则是“新制度派经济学”指出的这一观点得到普及（绘所，1997：178-179）。

此外，针对开发的主体问题，研究者也认识到在非洲开发方面既要以居民自身为开发主体，又要考虑与其近距离进行开发支援的NGO活动。这是因为，前面提到的参与型开发研究的渗透、代替在非洲开发上陷入半瘫痪状态的政府提供公共服务的NGO和民间组织活动得到了广泛好评（弗里德曼，1994）。

从开发经济学的观点来看，援助资金的“转用可能性”（Fungibility）［6］问题开始受到关注，各国深刻认识到在推进开发时财政资源综合管理的重要性（World Bank，1998：60-82）。这里需要指出的是，无论实物还是资金，接受援助有可能会破坏一国整体经济和特定部门所希望的资源的合理分配。还要指出的是，诸如非洲各国那样在因贪污和腐败未能对开发资金和财政进行合理管理的情况下接受援助，最终有可能无法实现整体资源的合理分配及其国家整体开发（该事业产生的个别利益除外）。因统治（尤其是经济统治）的重要性和以往开发援助中存在的问题，多数援助事业以不涉及政府调控的形式个别实施，其结果是项目的效果仅停留在有限的水平。因此，推进经济发展时有必要对国家预算进行综合管理（即改善公共支出管理）（Foster，2000）。

如前所述，从20世纪80年代中期开始，在发展中国家，尤其是在非洲开发的经验基础上，开发的中心观点主要以实现削减贫困为目标，在受益国主导之下确立全面掌控国家（统治）和市场（经济）的综合开发战略，并通过政府及多元化主体之间的合作（即伙伴关系）推进这一战略。其中，援助作为国家开发资源中宝贵的一部分，与整体开发战略合并到政府财政中，并在受援国政府的积极管理下寻求战略性投资。

到了20世纪90年代后半期，（各国）就MDGs实现削减贫困的具体目标达成国际协议。在此开发目标下制订了综合开发战略，并形成由国际社会合力支援的国际共识。在这种情况下，20世纪90年代末出现了以非洲为中心的低度开发国家的债务救济问题。作为IMF和世界银行债务救济的审批条件，登场的正是PRS（P）（Poverty Reduction Strategy Paper），即削减贫困战略（书）。