环境治理主要行为者：政府、社会团体和企业

环境治理的行为者是指明确环境问题、制定和执行环境保护政策的群体。这些群体包括政府机构、市民社会组织、大众媒体和支持保护环境的私营企业。在拉美，环境治理在20世纪80年代作为新自由主义的一个概念提出。它强调自然资源的管理方式是有限的政府参与，鼓励私营企业参与，其结果是水、土地、森林等对环境具有重要影响的自然资源均被私有化。随着20世纪90年代民主化进程的不断深化，政府逐渐在环境治理中成为引领者。政府管理环境主要是建立法律框架和公共制度，为环境管理奠定法律基础。具体内容包括制定环境保护的法律规定、分配公共机构相应的功能、构建管理程序、参与多边协定和形成环境管理体系，以及明确机构的责任。

拉美环境治理制度化特点是部门专业化，即环境议题发展成一个“自主的”部门，而不是“参与”到经济生产各部门，以便提升有效性和效率。环境部是拉美各国负责环境管理的最高政府部门，存在两种不同形式。在巴西、哥伦比亚、厄瓜多尔、墨西哥、特立尼达和多巴哥和委内瑞拉，这些国家的环境部是一个最主要的环境管理机构，专门负责制定全国性政策和指导政策实施。在伯利兹、哥斯达黎加、牙买加、古巴和乌拉圭，这些国家的环境部还与其他产业相关。比如，伯利兹的自然资源、环境和工业部，哥斯达黎加的环境与能源部、牙买加的土地与环境部等。20多年来，拉美国家意识到需要加强部门间合作，采取系统管理的思维，引入不同机制，将直接与间接负责环境治理的部门形成统一整体。这是拉美目前试图解决的困境。政府通过制定多种策略，加强公共领域、私营领域和社会团体的合作。

拉美国家的环境管理职责常集中于一个部门或机构，由此形成权力高度集中的环境治理体系。但这种治理体系造成地方层级的低效性，引发环境治理的严重问题。环境治理分权在拉美地区已取得了一定的进展。地方政府开始承担环境治理的直接责任。大多数拉美国家明确赋予地方政府更多权力和责任管理自然资源。比如，危地马拉于2002年颁布的分权法被视为实现农村发展的一项重要立法。在采用联邦制的墨西哥，地方政府创建了一种合作实施政策的机制，于1996成立都市环境委员会，负责联邦级的环境与自然资源部、墨西哥城联邦区和其他州的共同合作。墨西哥城的空气污染及其他环境问题的治理由该城与其他州共同承担。然而，分权制度设计对环境治理的影响存在国家差异性。一项针对巴西、智利、墨西哥和秘鲁四国390个城市的研究表明，地方政府的环境治理具有较高的包容性和参与性，有当地农民、非政府组织和当地机构共同参与决策与实施会带来更好的治理效果。^[4]

环境治理的另一个主要行为者是公民社会。20世纪90年代初以来，大多数国家都将公民参与纳入环境立法或其他法律规定制定过程。公民参与环境治理的特殊性在于“参与可以使公民融入决策过程：文化多样性和人们的传统，社会领域的权利和有区别的责任，公民履行权利与责任的意愿。参与具有重要作用，增强市民的环保意识，教育市民关于环境与发展的关系，建立环境议题决策过程的合法性和透明度，构建保护环境整体网络，鼓励私营部门参与解决环境问题”。^[5](www.xing528.com)

拉美创建了各种正式的公民参与机制。部分机制已被纳入法律框架，其他机制通过志愿者参与解决环境冲突问题。这种参与机制大致可以分为三类：知情、参与决策和参与法律监督与管理。知情是指公民能从政府获得公开的环境信息，包括附近工厂产生的危险化学物质的信息。参与决策是指公民能提出重要适宜的意见影响各层级的环境政策或项目，比如环境影响评估机制或公民咨询机制等。参与法律监督与管理是指公民能够诉诸公正独立的仲裁保护环境。参与机制无疑向社会扩大了解决环境议题和参与决策的空间。公共参与决策能避免冲突。公民在项目初期阶段参与能避免因不公正而引发的社会冲突，从而能有效避免因许可证失效、重复研究或项目推迟等因素造成成本增加。公民参与决策过程有助于信息传播公开透明，减少因信息不对称产生错误。此外，公民参与责任分配，可构建更加公正地利用公共资源的模式。这种水平治理方式能取得更大的整体收益，提升决策质量和服务。

拉美非政府环保组织和环境运动在环保问题上发挥了重要作用。他们塑造社会的环保态度，推动政府将环保纳入政策议题、立法和协议。拉美的非政府环保组织在20世纪80年代迅速成长。这些组织从最初只关注环境部门的问题，逐渐开始参与各层级的环境治理。巴西、哥斯达黎加、墨西哥的非政府环保组织参与市级委员会及其工作组的环境治理工作。他们能够提供环保教育、相关研究和管理等重要的公共服务，面临的主要挑战是资金支持和提升专业化。环保运动中不可忽视的是印第安运动。印第安运动自20世纪70年代发展至今，他们的主要诉求是自决自主、保护土地和自然资源的权利、呼吁政治改革和维护印第安人权利。比如，墨西哥的新兴印第安农业生态运动不仅要求收回土地，而且规定土地的使用方式。

在拉美，一些企业将环保作为首要目标。这些企业不仅按照法律规定进行环境管理，而且推动同行也注重环保。它们支持环保生产方式。拉美可持续发展企业委员会及其他相关机构是私营领域支持环保的核心组织。阿根廷、委内瑞拉、墨西哥等国都设有这类组织。这些企业严格执行环境管理标准、支持节约能源和保护自然等计划。同时，他们也为政府提供专业环保工具的应用与咨询。