中国投资拉美的政府治理问题与对策研究

鉴于问题的复杂性和研究角度的不同，对于拉美政府可治理性问题的研究，学界也有不同分析方法。有学者从正式的制度安排、非正式制度安排和政治文化三个角度来研究；也有学者从拉美可治理性问题的表现、根源和特征几个层面来进行阐述；更多的学者则是通过拉美选举制度的设计、政党政治的发展、腐败问题等单项问题来研究其对可治理性的影响。

结合上述研究成果，聚焦本书所要讨论的主题，即拉美政治中的风险性问题，笔者从决定政府产生与更替的规则和程序——即政府的代表性与民主质量，政府有效管理资源和制定、实行政策法规的能力——即治理能力与效率，以及公民和社会对公共管理机构的态度——即民主问责与公民参与，这样三个角度来探讨拉美政府的可治理性问题。

1.“低度民主”与代表性不足导致治理合法性困境，是可治理性问题存在的根源。

拉美地区国家的政治制度存在脆弱性，主要表现为“低度民主”的特性。绝大多数拉美国家从20世纪80年代起，逐步完成了向民主政治的过渡。民主化进程的开始以民主选举为标志。拉美社会科学院（FLACSO）学者的一项研究显示，虽然1988年以后拉美主要国家政治制度得到完善，选举民主日益巩固，但民主的深化远未完成。除了公民的投票和选举权外，在民主制度内缺乏对公民其他权利的保护。到21 世纪初，21个拉美国家中只有十来个国家“完全尊重公民的政治权利”（包括公决权、秘密投票权、免受外来压力等）；只有六个国家“完全尊重公民自由”（包括结社、言论、加入社会组织、免受滥用权力侵害等）。^[7]相当一部分国家的公民自由一直没有太大改善。美国著名拉美政治学者彼得·史密斯在其重要著作《论拉美的民众》中把拉美许多国家的某段时间的政治制度定义为“半民主”状态。

拉美政治制度代表性不充分有两个主要表现形式：一是某些社会群体的代表被提名或当选权力机构中职位的机会很少，其在政治制度中的代表性没得到充分体现。一直到2002年前后，女性只占拉美地区众议员和参议员总数的15%和12%、政府部长的13%。原住民在民选职务中代表性低，例如秘鲁原住民占全国总人口47%，但只拥有议会席位的8%，厄瓜多尔这两个比例分别为43%和3.3%，危地马拉为66%和 12.4%，玻利维亚为71%和25.2%。^[8]近年来上述状况虽有改善，但总体局面未有根本改观，政治机构中某些群体代表性依然严重不足。二是某些阶层缺乏对决策的影响力。拉美各国都有大量边缘群体、贫困者、非正规部门的工人、农民以及各种缺乏资源的人。这些人除了投票权外，政治影响力有限。拉美民众普遍认为，富人对政治影响大，而穷人对政治影响小，公众因而对政治家普遍缺乏信任。^[9]民众的不信任削弱了执政党的合法性，20世纪90年代以来拉美国家执政党普遍遭遇信任危机。民众对政党的信任度仅为20%左右，远远低于对教会、媒体、武装部队等团体的信任度。^[10]在这一时期的拉美政党危机中，许多传统大党遭遇信任危机和重大挫折，一些反传统的政党或政治组织异军突起，加剧了拉美国家政党的碎片化趋势。

在拉美总统制国家中，总统和议会是按照不同的选举原则各自独立产生的，总统多采取直接选举，议会则通常按照比例代表制的原则产生。比例代表制的原则鼓励了多党竞争机制。总统在选举中获得的实际支持率不足，执政党很有可能无法在议会中获得多数席位。总统和议会的产生均有其各自的合法性，但有时这两种合法性却来自不同的社会力量的支持，行政机构和立法机构就呈现出“双重代表性”。当这两种支持力量针锋相对而出现矛盾的激化，政府的法令难以在议会获得通过，政策的制定和实施受到阻碍，从而出现了可治理性的危机。

“双重代表性”问题反映出拉美国家普遍存在的政治制度的脆弱性问题。一方面，民众对政党和政治体制信任度下降，表现出对政治的冷漠，在不同的政治势力和党派之间摇摆不定，导致选举投票率低。当选的执政党实际上并没有得到多数选民的认可，代表性严重不足，民众对其合法性不认同，对政府的政策也缺乏信心和耐心，增加了政府施政难度；另一方面，各种政治力量互相倾轧，其最主要的目的就是打败竞争对手，实现上台执政，对促进经济社会发展没有形成统一的利益目标，议会与政府矛盾激化，当总统比较弱势时，甚至把总统赶下台以谋求再次选举，造成政局不稳，引发一系列的政治危机，政府更迭频繁，产生可治理性的危机。在2012年墨西哥大选、2013年智利大选和2018年委内瑞拉大选中，当选总统培尼亚、巴切莱特和马杜罗的得票率分别为38%、62%和67.8%，但是大选的投票率分别为60%、42%和46%，这意味着他们实际上只得到了20%多选民的支持，明显缺乏合法性基础。在2016年的议会大选中，委内瑞拉反对派占多数议席，议会掌握在反对派手中，与政府的斗争不断升级。马杜罗当选后，反对党拒绝承认选举结果。2019年1月，委内瑞拉议会主席瓜伊多自封为“临时总统”，要求重新举行总统大选。委内瑞拉的政治危机直接反映了拉美政府可治理性的根源问题。

2.传统政治文化和政党政治不成熟导致的制度设计缺陷与政府治理能力不足，这是可治理性问题的总体表现。

拉美的政治制度设计深受精英主义、强人统治和庇护主义等传统政治文化的影响，其代表就是“超级总统制”。

拉美地区共计33国，其中有20个国家采用总统制政体。除加勒比地区的英联邦国家外，绝大部分西葡语国家都实行总统制。总统集国家元首和政府首脑于一身，是这些国家政治生活的核心。包括对政府一切部门行政官员的任免权，最高法院法官的提名权，同时握有国家军事指挥权、外交权、颁布行政命令等权力。根据三权分立的原则，总统独立行使行政权，立法机构和司法机构对总统的权力进行监督，三权互相制约。但是，在拉美国家的政治实践中，拉美国家总统制的特点是总统权力非常大，往往更身兼数职：国家元首、政府首脑、武装力量总司令、执政党领袖等等，这使得国家的行政权实际上高于立法权和司法权，几乎不受立法权和司法权的控制。在拉美历史上，1992年，秘鲁总统藤森在军队的支持下公然发动“自我政变”，解散了议会和最高法院。

拉美国家的总统制是在美国政体影响下形成的，但是，与美国宪法的权力分立与制衡的设计思想不同，拉美国家总统制确立和发展的原动力是对强有力的政治领导体制的追求^[11]，体现了拉美精英主义和强人政治文化传统的延续。拉美的“超级总统制”造就的是威权主义或集权政治人物，为国家政治运行带来了浓厚的个人色彩。著名拉美政治学者奥唐奈用“委任制民主”来描摹拉美民主选举体制已经确立下的“超级总统制”。这种权力结构和政治制度设计弱化了立法、司法机构的问责与监督职能，对国家的发展和政府有效治理显然是非常不利的。(www.xing528.com)

由于总统居于政治体系的核心并被视为国家权力的主要源泉和象征，社会经济发展和政治形势演变及其伴随的成败荣辱评价往往系于总统一身。^[12]一旦面临严峻的经济和社会危机，民众即归咎于总统的执政能力的缺失，对政策的不满演变为对政府的不信任，导致可治理性危机，继而引发宪政危机。拉美国家的很多总统提前去职，任期屡屡被打断，这与超级总统制的制度本身有着密切的关系。

20世纪90年代以来，拉美国家经历了政党危机，一些传统政党式微，相继丧失执政地位，控制国家政治生活的能力大大降低。尽管拉美国家的情况千差万别，但是以总统为核心的行政权力受到了一定制约。随之而来的是政党政治碎片化格局造成的可治理性问题。墨西哥学者指出，理解拉美地区政治制度的特点，必须深入考察拉美国家政党与政府的关系。拉美国家政党和政党制度对其民主化进程和政府政策的设计与实施有很大的影响。^[13]

拉美国家普遍实行多党制。近年来，一些传统上主要体现为两党制或一党独大、一党优位的国家也逐渐向多党竞争的方向发展。伴随着传统政党的衰败，一种新型政党或政治组织异军突起，并相继在一些国家取得执政地位。它们或是从传统政党中分化出来，或是由新的利益集团或政治精英代言，还有一些是由政治运动逐渐转变为政党组织的，他们不仅在政治理念上，甚至在政党的名称上都不同于传统政党，如“第五共和国运动”（委内瑞拉），“可行的秘鲁”（秘鲁），“哥伦比亚第一”（哥伦比亚），“一二一爱国社团”（厄瓜多尔）等。新型政党的大量出现加剧了拉美国家政党的碎片化程度。一方面，一些有实力的传统政党在选举中支持力量分散，被大量的小党派稀释，很难凭一个政治集团的力量获得绝大多数选民的支持。在进入政治运行阶段，这些政党之间也很难达成共识，导致权力机构效率低下。另一方面，拉美政党体系自身的稳定性和制度化水平较低，政党缺乏科学的理论指导和严密的组织纪律建设。复杂的政党格局，极易成为权钱交易、贿选和腐败的温床，进一步加剧了政府的可治理性的危机。

3.民众对政府管理和民主运行质量的满意度低，导致对体制不信任和对政治冷漠，是可治理性问题带来的后果。

上述政治制度的脆弱性和制度设计的缺陷导致的可治理性问题，既包含了拉美国家民主政体的制度性因素，也有其运行过程中的固有弊端。可治理性问题的累积导致拉美国家政治缺乏稳定性，体制性危机频发。自20世纪80年代开始民主化进程以来，拉美地区至少有14位总统不能完成法定任期，被迫提前下台。国家缺乏对公民权利的基本保障，腐败程度高，体制脆弱。尽管拉美地区军人发动政变、直接干政的情况明显减少，但是军人对拉美政治的影响始终存在。即使在1990年以后，政治和军事寡头仍经常试图使用军事威胁的方法来打断民主化进程^[14]。经济发展极不稳定，应对外部冲击的能力弱。拉美国家经济增长率低，外债居高不下，高失业率、高通胀问题频繁发生。经济危机甚至呈现周期性发作的症候，1994年墨西哥经济危机、1998年巴西金融危机、2001年阿根廷经济危机等均给拉美地区带来了严重影响。由于经济低速增长和危机频发，贫困和社会不平等现象加剧，社会环境不断恶化。许多拉美国家，特别是一些大城市治安状况差，犯罪率高。社会问题频繁出现，收入分配不公、贫富分化严重、社会动荡、治安恶化等问题，加剧了拉美社会的不稳定性，增加了提高公共福利的难度，影响国家解决经济结构性问题，也进一步增大了实现可治理性的难度。

拉美地区在20世纪80年代摆脱独裁统治，重建民主制度之后，拉美民众最初对民主政府抱有很高期望。然而，遗憾的是，80年代是拉美经济“失去的十年”，国家的经济和社会状况远远没有达到民众的预期，许多人对执政党和政府的治理结果不满意，对现行的选举制度和民主体制不信任，对国家政治问题表现出前所未有的冷漠。

90年代以后，一些拉美国家不参加选举投票的选民达到25%～50%。委内瑞拉1978年以前大选的投票率一直在90%以上，到1998年12月大选时，参加投票的仅占登记选民的63.76%，最近的2018年大选，投票率仅为46%，不足选民人数的一半。洪都拉斯2005年大选，41%的选民没有参加投票。哥伦比亚2006年总统选举的投票率仅为45.31%。同年，墨西哥大选的投票率不足60%，2012年墨西哥大选和2013年智利大选，投票率仅为60%和42%，如此低的政治参与程度已经引起一些国际组织的忧虑。^[15]

拉美晴雨表（latinobarometro）调查数据显示，民主在拉美重建的30多年来，民众对民主的偏好并没有明显提高。20世纪90年代末，只有37%的受访者对民主的运行表示“非常满意”或“相当满意”；大约60%的人“不太满意”或“太不满意”，3%的人未有定论。到2007年，结果只是稍有改观：40%的人表示程度不等地满意，60%表示不满意。^[16]2013年的数据显示拉美地区的民主支持率为56%，与2007年基本持平，而对民主体制的满意度仅为39%。^[17]民众对民主机构更加不信任。到2015年拉美民众对民主机构的平均信任度已经低于30%，对政府的信任度最高，也仅为33%，对政党的信任度最低，只有20%，司法机关和议会分别为30%和27%。其中政党和政府的信任度几乎都处于1995年以来的最低点。^[18]

民众对民主体制和民主机构的不信任导致拉美地区出现“反体制”（anti-institucionalización）倾向，民众对体制的反抗增加。近年来拉美地区频繁发生的各种抗议运动，具有鲜明的地区特色，产生了很大的影响力。除传统的罢工外，许多群众有组织地进行抗议和示威运动，如墨西哥恰帕斯农民运动，阿根廷“拦路者”运动和“五月广场母亲”运动，巴西无地农民运动，智利马普切农民运动，智利学生“企鹅革命”，以及玻利维亚、厄瓜多尔、危地马拉等国家的印第安人运动。此外，还有拉美地区最为普及的“敲锅抗议”的街头示威游行。上述抗议活动是民众对民主机构失去信心后的选择，表达了民众对现行体制和政府政策的不满，以及要求实现公民权利和获得公民自由的诉求。民众对民主体制和政府机构治理希望的幻灭，还为暴力活动、极端势力甚至恐怖主义提供了土壤和温床。上述问题的出现都是拉美国家政府的可治理性问题加剧的重要表现。

中国学者指出，拉美国家的政府可治理性的实现应该集中在以下五个方面：（1）政府和公共机构的高效运行。通过实现政府和公共机构的高效率，使之具备管理社会的能力和手段，并且在促进经济发展和社会公平等方面发挥积极作用。（2）各社会阶层可以向上表达利益要求。在各政治机构运行的过程中，必须加强与各社会阶层的联系，了解他们的利益诉求，使政策可以惠及更多人。（3）民众对体制信任和认同。政府和权力机构合法性的来源就是民众的信任，其主要表达方式就是民主选举；民众积极参与民主选举，使政府或体制具备了合法性，有利于政府可治理性的实现。（4）政府有能力化解社会矛盾和冲突。如果不同利益集团、不同社会群体之间出现了利益的分歧和冲突，政府应有必要的机制和手段缓解这些矛盾和冲突。（5）政府决策公开透明高效。政府的决策必须要有广泛的参与，利益集团、非政府组织和普通民众的参与可以提高决策的效率，促进政府可治理性的实现。^[19]显然，要实现这些目标，拉美国家还有很长的路要走。