农村养老保险的新选择：基于2014年全国调查的分析

■　刘长喜　韩　炯　张　雄

摘要：我国老龄化问题的难点和重点在农村，其中健全农村养老保险制度是一个值得关注的重大经济社会问题。通过对全国31个省市10 421名农村老人调研发现，农村养老靠子女资助、种田收入、工资收入、积蓄等方面都存在较大问题和困境。新农保的养老替代率偏低，可持续性面临较大挑战。土地是农民最宝贵的财产，更应该成为农民养老的重要保障。应激活土地权益，拓展土地流转功能。建议推行“以地养老”制度，养老金跟着土地走、土地跟着农民走，农民才能获得永久意义上的养老金的可持续发展。

关键词：农村养老；以地养老；新农保；土地流转

自1999年中国进入老龄化社会以来，人口老龄化程度日益加剧，尤其是农村人口老龄化程度高于城镇、速度快于城镇、地区差异大于城镇、老年人口多于城镇。⁽²⁾显然，我国老龄化问题的难点和重点在农村。中国是一个农业大国，农民问题的解决关涉十几亿中国人的幸福感的提升。中国梦是人民的梦，是解决老百姓生活质量、生命质量问题的梦。对政府而言，更为根本的问题是，如何将改革开放30余年的成果，汇集到人数众多的中国农村老人群体中。这其中，农村养老保险实效问题是重中之重。

农村养老保险不但制约农村经济发展，而且直接影响社会问题。让数亿农民老有所养，关键就是要建立健全农村养老保险制度。国家自2009年推出新型农村社会养老保险政策（以下简称新农保）是以保障农村居民年老时的基本生活为目的，建立个人缴费、集体补助、政府补贴相结合的筹资模式，养老待遇由社会统筹与个人账户相结合，与家庭养老、土地保障、社会救助等其他社会保障政策措施相配套，由政府组织实施的一项社会养老保险制度。2011年年末全国列入国家新型农村社会养老保险试点地区参保人数3.3亿人。2012年8月起新型农村社会养老保险和城镇居民养老保险制度全覆盖工作全面启动，合并为城乡居民社会养老保险。截至2013年年底，全国新农保、城居保参保人数已达4.98亿人，其中领取待遇人数达1.38亿人。

当前农村老人养老主要经济来源是什么？新农保对农村老人养老保障的意义如何？如何进一步健全农村养老保险制度？这都是值得关注的重大经济社会问题。本文在对全国31个省（市）376县的10 421名农村老人进行问卷调查和实地访谈的基础上对上述问题进行分析，进而提出“以地养老”的构想。

农村养老最根本的问题是经济问题。农村老人经济状况的好坏直接关系到其生活质量的高低。

调查数据显示，30.6%的农村老人最主要的经济来源是子女资助。这意味着高达69.4%的农村老人的养老最主要不是靠子女。同时，子女对老人的资助水平并不高。每月给钱在300元以上的比例为9.9%；其次是每月200元，比例为8.0%；然后是每月50元及以下，比例为2.2%。从每年给钱的金额来看，每年给钱的均值为3 548.43元，中位数和众数均为2 000元，不定期给钱的均值为1 310.67元，中位数为500元。总体上看，子女对老人的经济支持还处于比较低的水平⁽³⁾这对一直奉行“养儿防老”模式的农村来说是一个巨大的变化和挑战。

第一，随着年龄的增长，农村老人对子女的依赖程度不断提高，但“养老防老”功能严重弱化。如图1所示，在60～64岁年龄段的农村老人中有21.25%的最主要经济来源为子女；在65～69岁年龄段的农村老人中有27.62%的最主要经济来源为子女；在70～79岁年龄段的农村老人中有35.65%的最主要经济来源为子女；在80岁以上年龄段的农村老人中有46.07%的最主要经济来源为子女。即便在已经丧失劳动能力的80岁以上农村老人中，还有一半多的老人不是靠子女来养老。由此可以看出，对农村老人来说，“养儿防老”很难实现了。

图1　不同年龄段的农村老人最主要经济来源是子女的比例差异情况

第二，养儿防老存在区域性差异，中部、西部高于其他区域。如图2所示，中部农村老人养老的最主要经济来源为子女的比例为38.44%，西部为34.09%，东部为24.48%，东北部为23.91%。从四个区域来看，没有哪一个区域有超过四成的农村老人最主要靠子女来养老。由此也可以看出，“养儿防老”防老功能不但在东部发达地区弱化，而且在中部、西部经济欠发达地区也开始弱化。养儿防老之所以呈现一定的区域差异，主要源于东部地区农村老人依靠新农保的比例高于其他地区，东北部区域农村老人依靠土地收入的比例高于其他地区。

图2　不同区域的农村老人最主要经济来源为子女的比例差异情况

调查数据显示，28%的农村老人最主要的经济来源是种田。这说明将近三成的农村老人养老主要靠种田收入。总体上看，种田收入并不高。自留地年收入的均值为1 234.6元，承包地年收入均值为2 155.9元。种田是一种劳动强度较高的体力劳动。如此高比例的农村老人依靠种田收入来养老的状况是不可持续的，应当得到改变。

如表1所示，随着年龄的增长，依靠种田收入来养老的农村老人比例不断下降。但是值得关注的是，在70～79岁的农村老人中，有23.40%靠种田收入来养老。即便在80岁以上的农村老人中，还有13.50%靠种田收入来养老。

从区域分布来看，东部农村老人依靠种田收入养老的比例最低，为20.22%。东北部农村老人依靠种田收入养老的比例最高，为44.44%。中部、西部农村老人依靠种田收入养老的比例分别为30.97%和34.49%。

表1　不同年龄和区域的农村老人最主要经济来源是种田的比例分布情况

调查显示，有9.8%的农村老人最主要的经济来源是工资。这里的工资并不包括种田收入，而是指从事非农劳动获取的常规性劳动报酬。该数据说明，有9.8%的老人需要从事非农劳动才能获得收入。进一步分析发现，东部农村老人依靠工资养老的比例最高，为13.34%。西部农村老人依靠工资养老的比例最低，为6.01%。中部和东北部老人依靠工资养老的比例分别为7.5%和9.6%。这说明，由于东部经济较为发达，东部农村老人找到非农就业机会的可能性高于其他区域老人。当然，农村老人从事非农劳动的工资报酬是非常低的。在中部一个省份调研发现，某企业招聘了大量60岁以上农村老人务工，每天工资仅为20元。即便如此，该企业每天都会接待大量前来求职的农村老人。需要指出的是，农村老人从事非农劳动不但报酬低，而且还基本没有任何养老和医疗等方面的保障。大多数用工单位没有与其签订劳动合同。

调查发现，农村老人从事职业性劳作的比例高达54.6%。如此高比例的农村老人依然处于劳作状态，原因主要在于：其一，农村老人没有退休观念，只要身体条件允许，大多数农村老人都会从事劳动。其二，由于大量农村劳动力外流，土地处于无人耕种状态，农村老人只能承担整个大家庭种田劳动的任务。其三，由于农村老人缺乏其他经济来源，只有靠继续从事劳动获取相应收入来养老。

调查数据显示，有积蓄的老人比例达到了40.2%，无积蓄的比例为59.8%。这意味着高达近六成的农村老人没有任何积蓄。不同区域的农村老人在有无积蓄方面存在较大差异。如图3所示，东部农村老人中有积蓄的比例为54.4%；中部农村老人有积蓄的比例为33.4%；东北部农村老人有积蓄的比例为27.1%；西部农村老人有积蓄的比例最低，仅为25.7%。由此可以看出，大部分中部、西部以及东北部农村老人都没有任何积蓄，更不可能依靠积蓄来养老。

图3　不同区域的农村老人有积蓄的比例分布

进一步分析发现，有7.6%的农村老人最主要的经济来源是靠以往的积蓄。但是农村老人的积蓄数额并不高，并不能为其提供较好的养老经济保障。在有积蓄的农村老人中，其积蓄的均值为35 741.62元，中位数为20 000元。而农村老人的年度消费支出均值为11 303.15元。由此可以看出，农村老人的积蓄对养老经济保障的替代率非常低；换而言之，依靠积蓄养老根本不具备现实性和可持续性。

如上所述，农村养老靠子女资助、种田收入、工资收入、积蓄等方面都存在较大问题和困境。农村养老必须走上依靠养老保险的制度化道路。新农保的实施和探索积累了丰富的经验，但也面临较大的挑战。

调查显示，9.2%的农村老人最主要的经济来源是新农保；换而言之，9.2%的农村老人靠养老保险来养老。这对历史上一直习惯“养儿防老”的中国是一个巨大的进步。新农保的实施和推广在一定程度上改变了国家、家庭和农民之间的关系。在传统社会中，国家根本不承担农民的养老责任，养老的整个任务由家庭或家族来承担。在养老层面，农民基本不与国家发生直接的经济联系。新农保的介入使国家直接介入农民的养老层面，国家和农民在这一层面发生直接的经济联系。在实地访谈中，绝大部分老人对这一政策赞不绝口。如一位老人这样评价新农保：“我活了八十多岁了，做梦都想不到一个农民还能领养老金。原来都是向地主、向国家交粮交钱。现在种田不但啥东西都不交，还有补贴。就这样子，党和国家还想着我们啊，还给我们发养老金，感谢党，感谢政府。”由此可以看出，新农保的实施不但具有较强的经济意义，而且还具有非常大的政治意义。该政策的实施大幅度地提高了农村老人对党和国家的认同。

进一步分析发现，如表2所示，随着年龄的增长，农村老人中依靠新农保养老的比例在不断增加：在60～64岁的老人中，仅有5.92%依靠新农保养老；在80岁以上的老人中，有16.50%依靠新农保养老。这说明随着年龄的增长，农村老人通过其他方式获取养老经济保障的机会越来越少，越来越难以制度化。新农保这一制度化的养老经济保障随着年龄的增长发挥的作用越来越大。需要指出的是，即便在80岁以上的农村老人中，也仅有16.50%依靠新农保养老。这意味着还有83.5%的高龄农村老人不是通过新农保养老。

表2　不同年龄和区域的农村老人最主要经济来源是新农保的比例分布情况

从区域来看，农村老人中靠新农保养老的比例存在较大的差异性。13.27%的东部农村老人主要靠新农保养老，远高于其他区域。这主要是由于东部地区经济较为发达，地方政府和集体对新农保的支持力度远高于其他区域，新农保的保障水平也远高于其他区域。中部和东北部的农村老人中依靠新农保养老的比例较低，其主要原因在于当地政府支持力度低于东部，且大都缺乏集体补助，新农保的保障水平太低而不能成为农村老人最主要的经济来源。西部地区的农村老人依靠新农保养老的比例之所以高于中部和东北部，其原因一方面与中央对西部的支持力度高于其他区域有关；另一方面由于当地生活水平较低，新农保发挥的保障作用要高于其他区域。

2015年城乡居民养老保险基础养老金最低标准从原来的月均50元提高到70元。2014年农村居民人均纯收入为9 892元，最低标准提高后新农保月均养老金水平预计能到100元，年总计为1 200元，养老金替代率为12.13%，与国际上公认比较合理的50%～60%的替代率相差甚远。在很多地区，现行养老金沦为农村老人的零花钱，很难实质性发挥养老保障的作用。相关研究成果也表明当前新农保的替代率水平整体偏低。⁽⁴⁾

新农保基金由个人缴费、集体补助、政府补贴构成。由于各地集体补助差别较大，在大多数地区基本主要由个人缴费和基础养老金补贴构成。2009年国务院发布的《国务院关于开展新农保试点的指导意见》将个人缴费标准设为每年100元、200元、300元、400元、500元5个档次。在实践中，对未到60岁的农民来说，其选择缴费标准时往往选择最低档次。即便按照中档300元的缴费标准，缴费达到15年后，在60岁以后领取的养老金金额也较低，大大制约了新农保的保障水平。

由于新农保保障水平偏低，其可持续性面临较大的挑战。有研究基于可持续性和保障水平的视角，运用政策仿真的方法研究新农保发现：“养老金在2033年将出现短期基金缺口，随后缺口不断扩大。……长期个人账户基金在2010年的余额为1 401.9亿元，而在2033年个人账户基金积累额达到顶峰8 353.9亿元。随后，随着个人账户资金支出的增加，个人账户出现赤字，直到2085年各账户赤字达12 823亿元。长期账户余额与财政支出之比逐渐上升，到2085年将达到34%，意味着要用2085年34%的财政支出才能弥补新农保的亏空。”⁽⁵⁾(www.xing528.com)

在实地调研中发现，有些地方农民对于新农保政策的认可度很高，但是参保率却并不理想。尤其是45岁以下的中青年农民的积极性不高，参保率较低的现象较为突出。一方面，多数农民对个人缴纳养老金的认识存在严重不足。中青农民往往认为缴费后等待领取养老金的时间长达三四十年，时间长，变数大。而且他们身强力壮，认为凭自己的身体和劳动，完全可以自己养活自己，考虑养老问题为时过早。另一方面，较低的保障水平大大制约了农民参保的积极性。调研中农民反映，即便按月缴纳新农保，60岁后拿到的养老金也根本起不到养老的作用。与其这样还不如不缴纳。部分地方为了提高农民参保率，采取与其父母能否领取养老金挂钩的方法，变相地强制农民参保。这种做法短时间内提高了参保率，但是却大大损害了政策的本来目的以及农民参保的真正意愿。

伴随我国工业化、信息化、城镇化和农业现代化进程，城乡资源要素流动加速，城乡互动联系增强，农村劳动力大量转移，农业物质技术装备水平不断提高，农户承包土地的经营权流转明显加快，发展适度规模经营已成为必然趋势。2014年11月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于引导农村土地经营权有序流转发展农业适度规模经营的意见》。如何在城镇化深入发展背景下加快新农村建设步伐、实现城乡共同繁荣，是当前加大改革创新力度、加快农业现代化建设进程中必须解决好的一个重大问题。⁽⁶⁾结合2014年千村调查的上述经验，本文认为，推行“以地养老”模式，是解决当前和今后一段时期农村养老保险最实效的方法。

土地是农民最宝贵的财产，更应该成为农民养老的重要保障。但是，本期调查显示，农村老人中土地全部抛荒和部分抛荒合计占比10.3%。中部和西部农村老人土地全部抛荒和部分抛荒的比例高于东部和东北部。东部地区的农民通过土地流转来降低抛荒的比例。出现一定比例的抛荒说明土地在原有的制度框架下很难实现相应的土地收益。因此，激活土地权益，加大土地流转力度，可为提高土地收益创造一个新的路径。

从调研的情况来看，目前已经有部分农村老人依靠土地流转来养老了。调查数据显示，6%的农村老人土地已经部分流转，8.5%的农村老人土地已经全部流转。虽然整体来看，农村老人土地流转比例不高，但是已经流转或部分流转的土地带来了一定的收益，为农村老人养老提供了一定的经济保障基础。从土地流转所获得收入来看，2014年度收入金额的均值为3 761.23元，中位数为400元。按照这一水平，假定从土地流转收入中提取30%～40%作为养老金，土地流转收入对养老金的替代率可以达到11.4%～15.4%。如果加上新农保的替代率，两者合并在一起的养老金替代率可以从原来的12.13%提高至23.53%～27.53%。

需要指出的是，上述推算仅建立在原来制度框架的基础之上。如果通过在全国范围内实施土地流转，推行“以地养老”模式，其土地流转收入必将大幅度提升，通过土地流转收入来充实农村养老保险，将使新农保的基础更加牢固，对农村养老金的替代率将更逼近合理水平。

“以地养老”是对土地的传统经济保障功能和社会保障功能尤其是养老保障功能的机制创新。它有别于历史上“把土地当成命根子”的以土地为核心的养老保障机制，也有别于过去30多年农民参与土地家庭联产承包经营劳动所得来实施养老，还有别于农民因承包地被国家征用后从政府所获相应补偿来实施养老。“以地养老”是借助土地流转形式形成的一种新型养老模式，它基于作为重要的生产资料和生产要素的土地，通过地方性乃至全国性市场的有效配置实现土地资源（承包地、宅基地和自留地以及集体土地，如林地、荒山等）的增值保值，给土地原持有者带来高于一般性经营的收入，进而提高土地在养老保障中的贡献率，使其成为健全农村养老保障体系的有效组成。

“以地养老”模式的逻辑支点是农村土地资源实现规范有序的流转。20世纪末，为探索推进农业产业化和农村土地规模经营，国内部分地区搞过土地流转试点，而且在某些劳务输出大省，也出现了自发的土地流转现象。在实践中逐渐出现了出租、转包、入股、转让、互换等多种流转形式，在客观上也使得农村老人部分受益。党的十八届三中全会明确提出建立健全规范有序的土地流转制度，鼓励承包经营权在公开市场上向专业大户、家庭农场、农民合作社、农业企业流转，让市场来调节和促进农场化农业、新型农业化发展。该项规定对于维护农民生产要素权益，激发农民的积极性，真正构建以工促农、以城带乡、工农互惠、城乡一体的新型工农城乡关系起到积极推进作用。调研中获悉，尽管农村土地流转绝大多数都建立在协商自愿基础上，但土地流转双方，尤其是老龄农民心里并不踏实：流入户认为土地流转后经营承包权理应归己所有，但土地流出户的土地经营承包登记证上并未做相应变更。2015年《关于加大改革创新力度加快农业现代化建设的若干意见》的出台为土地流转提供了制度保障。

2015年《关于加大改革创新力度加快农业现代化建设的若干意见》强调指出：“落实统一的城乡居民基本养老保险制度。支持建设多种农村养老服务和文化体育设施。整合利用现有设施场地和资源，构建农村基层综合公共服务平台。”同时，该文件强调指出，“稳步推进农村土地制度改革试点”，“推进农村集体产权制度改革。探索农村集体所有制有效实现形式，创新农村集体经济运行机制”。这些纲领性论述，结合2014年千村调查的实际经验和数据分析，共同为我们创新养老形式提供了指导性意见和新思路。

农民以土地为本、以土地为根。把农民养老金的可持续获得与农民的土地之根联系起来，推进基于土地流转基础上的“以地养老”模式，至少可以解决当前农村发展尤其是城乡一体化中的三个重要问题。

第一，“以地养老”模式，通过建立“养老金跟着土地走、土地跟着农民走”的机制，确保农民拥有永续意义上的养老金保障。土地流转之后，规模化的经营势必会带来土地经济效益的增加。让农民与流转出去的土地相联系，养老金从流转出去的土地收益中抽取，农民的养老金才有了持续发展的可能。

第二，“以地养老”模式，有助于农民根据流转土地收入对养老保障的贡献率，预期自己养老金的增量，合理规划自己的生活。土地贡献率是一个实实在在存在的数字，农民可以根据流转出的土地贡献率计算出自己可能得到的养老金数量以及未来可能增长的数额。

第三，“以地养老”模式可以制度化地解决农民养老金保障的根本问题。调研中发现，现实中的农村农民存在养老保障的“两缺口”：一方面，传统土地经营所得带来的收入十分有限，仅够维持基本生活，加上市场经济波动影响下的宏观经济变化，土地经营所得所能提供的经济保障功能近20年来明显弱化。另一方面，国家和政府提供的社会保障虽然逐年加大，但相对于实际开支需求，仍然有巨大缺口。对于部分老人而言，这种“两缺口”困境虽然可以从子女补贴中得到一定程度缓解，但对于那些子女本身并不富裕的家庭来说无疑也是沉重负担，更不用说生活服务方面仍然严重依赖甚至拖累子女。如何突破此种困境？必须从农民老人自身现有的土地资源着手。农民养老金与土地流转挂钩，只要土地得到有效的永续利用，农民就可获得稳定的、持续的收益。相信随着城镇化的进一步推进，农村土地会进一步保值增值，农民养老金就能够实现同步增长。

总之，把土地流转与农村养老挂钩，推行“以地养老”模式，丰富土地流转的内涵，有助于强化土地的养老保障功能，实现养老产业与农业产业化、农村城镇化的联动，不失为解决农村养老保险困境、让农民切实受益的最具实效的方法。

围绕创新土地流转形式，规范土地流转程序，强化土地的养老保障功能，本课题组尝试探索性地给出实施“以地养老”的一系列具体对策和建议。

建议在现有农村养老保险的基础账户和个人账户的基础上，新设置一个“以地养老”账户。该账户直接与土地流转收益挂钩，按照相关规定，从土地流转收益中划拨一部分充实进来。农村养老保险三个账户相互支撑、互相补充，共同促进农村养老保险可持续发展。在土地流转合同中增加农民养老的相关约束条文。对土地流转未有相应的养老金的考量，任何协议或合同都被视为无效。

尽快出台农村养老金账户的管理办法，其中包括账户的迁移、流动和仲裁的相关政策。核准农村养老金账户，规范其流程，确保土地流转部门与养老金管理部门的对接；构建全国农村土地流转与养老金管理联网体系，让农民随时查询养老金情况并办理养老金账户的相关手续，实行“一卡通”，解决异地交付和使用问题。

各县乡按照经济发展的GDP水平规定本地区农村土地流转与养老金保障的计算基数与方法。合理制定流转土地贡献率与养老金增长率之间的分配比例关系和杠杆调节率。过高的比例关系会导致农民近期受益不明显而限制农民参与土地流转的积极性，过低的比例关系则削弱了推行“以地养老”的意义。再者，对于流转土地的中短期升值状况应当有个合理科学的预期，必要情况下依据土地流转合同期限在征得流转土地双方同意后进行动态调整。

只有实现农村土地资产化、证券化，才能提高农民的土地收益对养老金的支持力。首先要稳定土地承包权，有必要变目前的有限期承包为无限期承包，给农民以承包地的转让、租赁、抵押、继承等权利，这样不仅使农民对土地收益有较长的预期，也可以加速土地的流转。其次，对土地进行股份制改造，推动土地经营的合作化与多样化，提升其附加值。通过将集体资产及土地折价入股、配置股权、股权管理以及股权分配，可以为农民养老提供更为坚实可靠的物质保证。再次，进一步完善农村土地市场，赋予二级市场取得的农地使用权的合理抵押。完善的农村土地市场，规范的农地价格评价机制，是实现“以地养老”的前提。鉴于土地对农民的社会保障的特殊性，我国既有立法规定，家庭承包经营权不能设立抵押。对于土地流入户而言，土地承包经营权发生流转后，作为经营者和市场主体，其追求的是土地作为生产资料的经济效益，土地的社会保障功能有所变更，借助二级市场获得的农地使用权的可抵押权，会有助于调动土地流入户的生产积极性，增强经营主体的融资能力和市场风险抵抗能力，更有利于最大化地激活土地的市场价值潜能和增值空间。最后，明确土地法律责任，严惩“以地养老”违法行为。严守耕地数量红线和质量关卡，严格保护农业用地数量和质量，对于实施以租代征等变更土地用途的违法行为要严格问责。依法维护和保障农民尤其是农村贫困老人的土地承包经营权、宅基地使用权、房屋所有权等财产性权利。

经过数年试点实践，抽地（即具有经济实力的农村集体组织将60岁以上老人的土地收回用作新生儿的土地分配，作为补偿，被收回土地的老人获得年均1万元左右的养老补助金）、土地信托（基于信托制度中权利主体和利益主体相分离的特性，在不改变土地承包关系的情况下将土地使用权通过信托方式交由他人代管或代为耕种，指定拥有承包地的老人为受益人）、责任田养老保险（将老年农民的责任田带入养老基地作为养老保险基本金）以及土地反向抵押（农村集体经济组织将农村集体土地使用权抵押给银行、保险公司等金融机构，通过评估定价将土地使用权的残值分配到村民预期寿命年限中，按月或按年支付现金给农村集体经济组织，成为其成员养老基金的有效补充）等“以地养老”模式都具有一定的尝试性。⁽⁷⁾但上述模式或限于数量较小、相对分散的流转土地；或涉及流转土地承包经营权的家庭所有权和使用权的继承之间的紧张，不具有可推广性。而且基于不同的土地流转形式的“以地养老”模式，客观上流转土地贡献率也不尽相同。要真正最大限度激发农村土地市场活力，还必须推动土地连片的适度规模经营。“反租倒包”和“股份合作制”是与之适应的较为理想的“以地养老”的模式。反租倒包，是指老年人分散的承包经营土地集中连片，整体出租给农村经济合作组织、种植大户、农业生产公司或农业企业，后者在拥有土地使用权的基础上实施现代化、一体化或准一体化农业经营，土地流出、具有劳动技能的适龄老人可以反向受雇于后者，将其劳动所得报酬充实到农村养老金账户中；不具有劳动能力的老人借助土地流转资金转换的财产性收入，有效解决农村养老资金不够问题。另外，在经济较为发达的中东部地区，可采取股份合作制推进“以地养老”：基于合理的土地流转定价机制，老年农民将承包土地使用权折算入股，将土地交由具有资本实力、管理经验相对丰富和有良好信誉的股份合作企业经营，农民作为股份企业的股东定期分取红利，可以实现对未来养老金的合理预期，进而实现对自己老年生活的合理规划。“以地养老”不能搞一刀切，条件不成熟地区不搞大规模整体搬迁，必须结合地区经济发展潜能和农民家庭经济状况，选取最适宜的形式渐进有序地推进。

政府把适龄老人尤其是无力耕作的老年农民的土地集中收储登记，制定合理价位区间，向社会发布信息，让种田大户、家庭农场、农业生产公司等机构承租，并让地方民政机构专门人员配合，将土地有效流转后的所得划拨到农民“以地养老”专属账户。对于承包权暂时未能流转或处于流转间歇期的土地，由地方政府斥资定期给土地流出户支付固定费用，化解“以地养老”的可能风险，真正实现“变不动产为动产，变动产为收益权”的“以地养老”目的。

第一阶段，农经部门和民政部门联合对自愿申报承担土地流入的经营主体予以审核，适当放宽资金实力、管理经验、技术装备的准入门槛，并给予一定的税收减免等政策性扶持和资金、农技、农资支持，确保经营主体在正常合法经营情况下赢利，并切实履行土地流转合同协议。第二阶段，逐步提高准入门槛，鼓励更多经营主体参与土地流转竞争，并建立相应的优选淘汰机制，在此基础上逐步提高农民养老金的投入比例，追求农民养老收益的最大化。例如，农经部门应将流转土地经营主体的注册资金与流转土地面积挂钩，其注册资本一般不应低于其承包土地面积的三年承包费的总额。再如，民政部门应建立流转土地经营主体的信誉档案，乡村两级政府对其年度阶段性收益给予密切关注和监督，在必要时延长或提前中止其土地流转合同期限，将“土地流转”经营主体的风险降至最低。此外，“以地养老”各个阶段和各个环节，都要规范有序，避免农民因自身法律意识淡薄和工商资本不对称等导致的利益受损，切实保护土地流转双方尤其是农村老人的合法权益。第三阶段，在“以地养老”执行效果较好的地区，推行“以地集中养老”。推进“以地集中养老”过程中，因搬迁而产生的新造住房、新建养老机构和公共配套设施，应返还县（市）区本级留存部分征地管理费，减免相关行政性收费以及房屋土地产权登记等规费。同时依据地方经济发展水平，提高城乡建设用地增减挂钩指标补偿标准，并预拨土地增值收益补偿。因农民宅基地流转带来的必要的村庄迁并，预先留出部分建设用地指标和集体养老基金，并拓展集体增收渠道，确保农民“以地养老”专属账户资金始终充足。

(1)　本研究是第七届上海财经大学千村调查项目的成果之一，该项目首席专家为全国经济哲学研究会会长、上海财经大学学术委员会副主任委员、人文学院院长张雄教授。感谢张雄院长以及项目组所有成员对此付出的努力。

(2)　林宝．中国农村人口老龄化的趋势、影响与应对[J]．西部论坛，2015（2）

(3)　第七届上海财经大学“千村调查”课题组．2014年中国农村养老现状国情报告[R]. 2014

(4)　张海川，郑军．2001～2009年我国农村养老保障水平适度研究[J]．保险研究，2011（7）

(5)　米红，等．新农保制度完善与政策仿真（2010～2085）——基于可持续性和保障水平的视角[J]．第五届中国社会保障论坛文集（光盘）[C]．2013

(6)　关于加大改革创新力度加快农业现代化建设的若干意见（单行本）[M]．北京：人民出版社，2015

(7)　许小莺．我国农村以地养老政策及其法律思考[J]．漳州师范学院学报，2013（1）