海关行政赔偿之归责原则探究

归责即法律责任的归结，是指国家机关或其他社会组织根据法律的规定，依照法定程序判断、认定、归结和执行法律责任的活动^[80]。国家赔偿归责原则是国家赔偿责任的理论基石，是从法律价值上判断国家在何种情况下承担赔偿责任的根本标准和依据。目前，各国的国家赔偿归责原则主要有过错责任原则、违法责任原则和危险责任原则等。对于这些归责原则，学术界褒贬不一，分歧也很大。如何选择及选择什么样的归责原则，对于确定国家赔偿责任的构成、免责条件及范围以及举证责任的负担等，均具有重要意义。海关行政赔偿责任的归责原则，是指在法律上确定赔偿义务机关赔偿责任所依据的某种标准，即海关凭什么要承担赔偿责任，某种损害发生后，是以行为人的过错为依据，还是以已发生的损害结果为依据，抑或以行为的违法为依据^[81]。修改后的《国家赔偿法》第2条规定：“国家机关和国家机关工作人员行使职权，有本法规定的侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形，造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利。”^[82]与修改前的条文相比，虽然只是删除了“违法”两字，但归责原则发生了变化，即确立了由单一违法归责转变为以违法归责为主，以结果归责、过错归责为辅的多元归责原则，尤其在刑事赔偿领域，采取违法归责与结果归责相结合的归责原则，大大拓宽了赔偿范围^[83]。海关行政赔偿的归责原则从民事赔偿的归责原则发展而来，但海关行政赔偿的归责原则又区别于民事赔偿的归责原则^[84]。经过比较与借鉴，也依据《国家赔偿法》修正案和中国国情，海关行政赔偿归责原则是以客观过错（包含违法）原则为主，以无过错原则为辅的归责原则体系。

1．过错归责原则

过错归责原则是指国家机关及其工作人员在行使职权时，存在着故意或过失或者致害行为本身存在着某种欠缺，从而成为承担赔偿责任的根据。过错归责原则又包括主观过错、客观过错和公务过错^[85]。《法国民法典》第1383条规定：“任何人不仅对于因自己故意行为所产生的损害负赔偿责任，而且还对因自己的懈怠或者疏忽造成的损害，承担赔偿责任。”^[86]在追究国家行政赔偿责任时，适用过错责任原则的理由包括：

（1）过错责任原则可以合理解决共同侵权行为和混合过错的责任承担问题。

在海关执法实践中，由于联合执法现象的存在或管理职权的交叉，常出现海关和其他行政主体都有行使职权致使受害人遭受损失的情况，也可能出现相对人自己或第三人的过错而导致损害的情况。在这种情况下，根据违法归责原则就很难分清责任的轻重，因为海关虽然存在违法，但损失并不都是海关的行为造成，把责任全部归责于“违法”的海关显然不合适。

（2）过错责任原则比违法责任原则更具包容性。

海关等行政主体行政作为义务的义务来源广泛，不仅来源于法律、法规等的明文规定，还来源于先行行为、行政合同、行政承诺等；海关行政行为不仅包括不合法行为，也存在不合理行为；海关行政行为不仅有作为违法，也存在不作为违法。违法归责原则只解决合法问题，不解决合理问题；违法归责原则只解决行政作为行为违法问题，难解决行政不作为行为违法的问题；违法归责原则只解决海关违反法律、法规明文规定义务的现象，不解决海关违反先行行为、行政合同、行政承诺等义务的现象。因此，适用过错归责原则更有包容性和实用性。

（3）适用过错归责原则可以有效落实国家追偿。

根据《国家赔偿法》第43条，所谓国家追偿，是指国家给受害人承担国家赔偿责任后，责令有故意或重大过失的国家行政机关工作人员承担部分或全部赔偿责任。在违法归责原则的指导下，忽略违法是与公务员的故意或重大过失之间的关系，主要认定行政主体违法，致使国家追偿制度落空。但如果适用过错责任归责原则，其归责的路径是先确认行政主体存在过错，再细分行政机关工作人员的个人与行政主体之间的过错份额，进而确定是否向行政机关工作人员追偿。例如，某人向海关申请颁发报关员资格证书，在资料齐全、手续完备的情况下，始终得不到海关答复，遂状告海关行政不作为。法院经审理认定具体负责颁发报关证的工作人员与申请者有个人恩怨，因而故意刁难并不予办理。这种过错是工作人员的个人过错，如果符合国家赔偿的构成要件，海关赔偿损失后就可以向该海关工作人员追偿。

此外，我国目前法制尚不健全，在有些领域无法可依，何谈认定“违法”？在海关的行政管理实践中，还存在大量的事实行为^[87]，法律不可能对所有的事实行为进行规定，如果采用违法归责原则，使大量的事实行为致害排除在海关行政赔偿之外，不利于保护受害人的权益。(www.xing528.com)

2．无过错归责原则

随着人们对社会依赖性的不断扩大，行政权扩张成为现代社会的重要特征。行政权扩张预示着政府要广泛地承担起生存照顾的职责，建设道路、桥梁、隧道、楼房、机场、堤坝等公共设施供公众利用是政府履行生存照顾职责的体现。这些设施提高了公众的福利水平、保障了公民的生存权。然而，由公共设施导致的事故也频频发生，按照有损害就有救济理论，有必要明确法律责任来分配风险，公有公共设施致害赔偿制度应运而生。

公有公共设施致害的国家赔偿责任，是指对于一定范围内的公有公共设施，因其设置或者管理有瑕疵致使他人人身、财产权益受到损害时，国家对此损害所承担的赔偿责任。设置或者管理有瑕疵是指公有公共设施设置或者管理不完全、不完备状态，即该公有公共设施缺少通常应具备的安全性。设置欠缺包括设计不良、位置不当、基础不牢、施工质量低劣等；管理欠缺主要指公有公共设施设置后，存在维护不当、保护不当、疏于修缮检修等不完善的问题，使该公有公共设施缺少通常应具备的安全性。公有公共设施致使他人人身和财产损害，所应承担的赔偿责任是民事侵权责任还是国家赔偿责任，各国立法规定不尽一致。我国一直适用《民法通则》第126条进行处理，将其纳入民法调整范围。但是大多数国家则将公有公共设施致害赔偿作为国家赔偿的一部分。许多国家适用无过错责任来解决公共设施^[88]致害问题，如法国对公共工程、公共建筑物的实施、不实施，公共建筑物的存在缺乏正常维修、运行给第三者造成异常、特别损害负无过错责任。行政主体对由于公产^[89]处于破坏状态而对他人造成损害时，要负赔偿责任^[90]。日本早在大正时期（1912—1926）发生的德岛游动圆木事件中即以判例形式确立了国家对公共营造物的设置、管理瑕疵承担赔偿责^[91]。1947年，日本以成文法的形式确立了公有公共设施国家赔偿责任。日本《国家赔偿法》第2条第1款规定，由于道路、河川及其他公共营造物的设置或管理有瑕疵，给他人带来损害时，国家或公共团体对该损害承担赔偿责任；我国台湾地区的《国家赔偿法》第3条第l款也规定：“公有公共设施因设置或管理有瑕疵，致人民生命、身体或财产受损害者，国家应负损害赔偿责任。”

无过错归责原则是指无论国家机关及其工作人员有无过错，只要损害结果发生，致害人就要承担赔偿责任。无过错归责原则是未来弥补过错责任原则的不足而设立的制度，其目的在于赔偿受害人所受的损失，以达到“分配正义”。因为很多时候，国家机关及其工作人员无过错，也可能侵害相对人的合法权利。而且，过错原则是在具有高度危险的领域对无过错原则的补充，在此领域，完全依靠过错原则，则无力提供充分救济；在性质上，无过错原则不以过错为基础，不从行为本身是否有过错出发，而是从结果出发，有损害结果即导致赔偿。将公有公共设施的致害纳入国家赔偿的理由是：

（1）公有公共设施的致害纳入国家赔偿是适应服务性政府的要求。我国《国家赔偿法》定位于行政权力的致害救济，而对政府的公共服务职责认识不足。随着政府职能从高权行政转向服务行政，提供优质便捷的公有公共设施已成为政府的重要职责，如果政府没有尽到职责，就应承担赔偿责任。

（2）公有公共设施的致害纳入国家赔偿是规制海关行政不作为的有效办法。国有公共设施的致害行为大多是由于国家行政机关工作人或特许的人员行政不作为造成的。对于国有公共设施，有权管理的人员必须尽职尽责地管理好和保护好。但由于行政人员的行政不作为，造成受害人损害，或者不正当履行职务而造成受害人损害，这种致害行为说到底还是行政机关违法行使职权或不行使职权造成的，应当成为行政赔偿的一项内容。有利于促使行政机关增强责任心，精心设置、管理公有公共设施，不因赔偿责任与己无关而怠于行使职责。例如，海关对使用的办公楼、海关专用的焚烧机等办公设施有管理修缮义务，如果未尽到义务致人损害，海关要承担行政赔偿责任。

（3）公有公共设施的致害纳入国家赔偿有利于相对人。适用民法规定不利于保护受害者的合法权益。如果将公有公共设施致害纳入国家赔偿范围并确立无过错责任或危险责任原则，对公有公共设施受害者获赔极为有利。另外，由于一般民事主体的财力有限，有时可能出现有损害但无赔偿能力的现象。将公有公共设施的致害纳入国家赔偿，使相对人的赔偿具有了保障性。

海关除了职务侵权、公用设施管理等方面以无过错归责原则承担行政赔偿责任外，海关查验赔偿也是承担无过错责任。所谓查验赔偿，是指海关在查验进出境货物、物品时，损坏被查验的货物、物品的，应当赔偿当事人的实际损失。海关查验赔偿是《海关法》规定的海关特有的赔偿制度，适用的是无过错责任的归责原则，不以违法作为赔偿的前提条件。根据《海关法》第94条规定，海关在依法查验进出境货物、物品时，损坏被查验的货物、物品的，当事人对实际损失有权要求海关赔偿。在学理上一般认为是一种行政补偿，即国家对公民、法人和其他组织因行政机关和行政机关工作人员合法行使职权行为或因公共利益需要致其合法权益受到损害而给予补偿的一种法律救济制度。