新《新政诉讼法》修订：受案范围有何变化？

2014年11月1日，十二届全国人大常委会第十一次会议表决通过了全国人大常委会关于修改行政诉讼法的决定，这是行政诉讼法自实施24年来的第一次修改。此次修改是贯彻落实党的十八大、十八届三中、四中全会提出的全面深化改革、建设社会主义法治体系、健全依法维权和化解纠纷机制等精神，本着解决行政诉讼中“立案难、审理难、执行难”三难问题，制定了立案登记、复议机关共同被告、行政机关负责人出庭应诉、扩大受案范围等制度，其中受案范围的修改是本次修订的重头戏。

人民法院受理行政诉讼案件的范围，即受案范围是行政诉讼法区别于其他诉讼的重要标志，是行政诉讼中（管辖、诉讼参加人、证据规则、审判程序、裁判方式、类型及裁判的执行等）的核心内容，是整个行诉法修改的重头戏。国家行政学院教授胡建淼：受案范围在整个行政诉讼制度中，是最重要、最关键的问题。老百姓对哪些行政行为可以状告，这涉及公民、行政机关和法院三者之间的平衡，是整个行政诉讼的门槛。

原行政诉讼法对行政诉讼的受案范围设置了4道门槛：谁的行为—行政机关的行为；什么行为—具体行政行为；那些行为类型—列举的8类；侵害了哪些权利—人身权、财产权。修改后的行政诉讼法对修改前行政诉讼法中的4到门槛都做扩大：对“国家行政”向“社会行政”发展作了回应；“具体行政行为”改为“行政行为”；列举的情形从8项扩大到12项；将权利保护范围从“人身权、财产权”扩大至“等合法权益”。

1．对“国家行政”向“社会行政”发展作了回应

将“法律、法规授权的社会组织”扩大到“法律、法规、规章授权的社会组织”。（第2条第2款）国家行政授权社会组织行使（原来的规定），如行政处罚、行政许可权。国家行政转为了社会行政，如行业协会行使原来的许可，以及公共服务职能，授权社会组织行使。据于社会自治、章程的管理行为，如高校、村委会等，是否属于行政行为，目前还有争议。

将“法律、法规授权的社会组织”扩大到“法律、法规、规章授权的社会组织”，其程序意义是确定了被告，实体意义就是扩大到了社会行政。这里的规章授权不是国家行政权授权的实体规则。原则上，法律、法规授予行政机关的权力，不得再授出去。例外情形是：法律、法规作出了规定；对授益性行政行为和公共服务行为，规章也可授权社会组织实施。

2．将“具体行政行为”改为“行政行为”

现行行政诉讼法第二条规定：“公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的具体行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。”当时立法中用“具体行政行为”的概念，针对的是“抽象行政行为”，主要考虑是限定可诉范围。考虑到现行行政诉讼法第11条、第12条对可诉范围已作了明确列举，哪些案件应当受理，哪些案件不受理，界限是清楚的，可以根据实践的发展不再从概念上作出区分，因此新法将“具体行政行为”修改为“行政行为”。

“具体行政行为”改为“行政行为”，目的是为了尽量限缩概念模糊空间，防止对应当受理的案件不受理现象，使制度变得更科学、准确。行政行为是一个宽泛概念，包括作为与不作为，法律行为和事实行为，单方行为和双方行为等。行政行为不包括行政机关制定的规范性文件。(www.xing528.com)

3．受理案件种类的列举由8项扩大到12项

针对现行《行政诉讼法》肯定式列举的受案范围过于狭窄，本次修改除兜底条款外，明确列举的受案范围由8项增加到12项，包括了行政处罚、行政强制、侵犯经营权、行政许可、不履行行政职责、为给付抚恤金等。除了行政处罚、行政许可、不履行行政职责、违法要求履行义务这四种没有改变外，其他增加了“行政强制”、“自然资源权属的行政确认”、“行政征收”（包括征收决定、征用决定及补偿决定）、侵犯经营自主权或者农村土地承包经营权、农村土地经营权的、排除和限制竞争的行政权滥用、行政给付（抚恤金或者支付最低生活保障待遇、社会保险待遇）、政府特许经营协议、土地房屋征收补偿协议等行政契约。另外，政府信息公开行为在简易程序中出现。

兜底条款中保护的权利由“人身权、财产权”扩大为“人身权、财产权等合法权益”，对“合法权益”做广义的理解，应包括宪法权利、普通法权利、习惯法权利等，尤其关注宪法权利的保护，除人身权、财产权外，还包括劳动权、受教育权、休息权、政治权利等宪法权利，使相对人受司法救济的权利范围大大扩大。

受案范围中将行政协议纳入可诉范围是重大发展——“认为行政机关不依法履行、未按照约定履行或者违法变更、解除政府特许经营协议、土地房屋征收补偿协议等协议的”纳入可诉范围。“行政协议”不同于“行政合同”，是行政行为和民事行为的混合体，行政协议引起争议的最主要原因是公权力的滥用（行政有益权，具有单方性、强制性和不对等性），是公共管理的一种方式。从有利于争议解决和保护当事人合法权益出发，防止“行政遁入私法”，应当由行政诉讼解决。与此同时，相应增加了判决形式。“被告不依法履行、未按照约定履行或者违法变更、解除本法第十二条第一款第十一项规定的协议的，人民法院判决被告承担继续履行、采取补救措施或者赔偿损失等责任。”（第78条）

对规范性文件的一并审查是前进了半步。公民、法人或者其他组织认为行政行为依据的国务院部门和地方人民政府及其部门制定的规章以外的规范性不合法，在对行政行为提起诉讼时，可以一并请求对该规范性文件进行审查。（第53条）法院认为不合法的，不作为认定行政行为合法的依据，并向制定机关提出处理建议。（第64条）规范性文件审查已经有了机制，政府的向本级人大和上级政府备案，政府部门的向本级政府备案。

关于“规范性文件”如何起诉的问题，现行行政诉讼法采用《行政复议法》确立的“附带诉”模式，即只有相对人在起诉具体行政行为时，才能一并对抽象行政行为提起诉讼，还是主要采取“附带诉”。

新行政诉讼法对受案范围的扩大，有利于保障人权，维护公民人格尊严，当权利受到侵犯时提供及时和有效的救济；有利于切实减少社会矛盾，促进社会和谐；有利于加强对行政机关及其工作人员依法行政的监督，防止行政滥权和行政不作为；有利于增强国民的法治观念，为建设法治政府、法治国家奠定公民法律意识和社会法治文化的基础。但修改后的新法对受案范围的规定仍有许多瑕疵：如立法技术上列举式一般适用于负面清单，而不用于正面清单，而新法不仅在否定式，而且在肯定式中也采用列举式；其他规范性文件的附带诉讼模式在实践中进入司法审查困难，只能说是半前进式；肯定式列举规定中的术语不精练，其内涵外延与学理法理不符；有些行政行为应列入而没有列入（如反倾销行政案件、反补贴行政案件、设施使用费征收行政案件、内部行政行为等等）……这些不足需要通过司法解释或司法实践不断的完善和推进，使行政诉讼法受案范围更加科学，更能保护相对人权益。

新行政诉讼法对受案范围的扩大，无疑更有利于保护公民、法人合法权利，但与此同时对包括海关在内的行政机关依法行政提出了更高的要求。如海关承诺行为、海关调查行为、海关信息公开、海关证明行为等等行为都可能成为被诉的风险。