海关行政处罚研究：复议与调解制度研究成果

海关行政复议和解是指纠纷或争议的当事人以平等协商、相互让步、达成协议的方式消除彼此间的分歧并化解纠纷的过程。行政复议和解是指在行政复议过程中，当事人双方就争议标的的权利义务关系，协议互相让步，以达成合意，从而终结行政复议程序的法律行为。海关行政复议调解是指在海关行政复议过程中，由海关复议机关根据行政争议当事人的申请，或根据复议案件的实际情况主动对当事人之间的行政争议所进行的居中协调^[40]。《行政复议法实施条例》第40条规定：“公民、法人或者其他组织对行政机关行使法律、法规规定的自由裁量权作出的具体行政行为不服申请行政复议，申请人与被申请人在行政复议决定作出前可以自愿达成和解。”第50条规定：“行政复议机关可以按照自愿、合法的原则进行调解。”《行政复议法实施条例》有较多创新之处，行政复议和解与调解制度就是首创。1990年的《行政复议条例》规定：“复议机关审理复议案件，不适用调解。”在行政诉讼中，也是只有国家赔偿才适用调解制度。直到《复议法实施条例》的出台才开创了复议和解与调解的先河。《海关行政复议办法》第83条至93条是关于行政复议和解与调解的规定。行政复议和解与调解制度有利于转变行政理念，由管制行政转向服务行政；有利于高效、深入解决行政纠纷，进而及时、有效地化解矛盾，保护行政相对人的合法权益，对减少行政诉讼等都具有很大的作用。

行政复议和解与调解制度的法理基础是行政机关拥有广泛的行政自由裁量权及自由裁量行为的存在。自由裁量行政行为是指行政法规范对行政行为的条件、范围和程序等方面的规定并不明确、具体，行政主体在遵守行政法规范的同时，还具有一定的选择、裁量余地，根据实际情况进行判断所作的行政行为。如行政机关基于行政裁量权，对作为与不作为、行为方式、处罚种类和幅度等都有自由选择的余地，在涉及自由裁量行为行政复议案件时，当然可以适用和解与调解。另外，行政复议实行和解与调解处在复议机关的全面监督之下，复议机关对相对人申请复议的行政行为在合法性审查的同时又可以合理性审查，合理性审查不仅决定了行政复议可以和解与调解，而且使行政复议和解与调解处在复议机关监督之下，不会损害社会公共利益和他人的合法权益。复议机关进行审查后，认为和解内容没有损害社会公共利益和他人的合法权益，行政复议机关才会准许和解与调解。

海关行政复议和解与调解的适用范围。不是所有的行政复议案件都可以适用和解与调解结案，即适用和解与调解结案的复议案件的种类是有限的。根据《行政复议法实施条例》第40条和第50条、《海关行政复议办法》第83条和88条，相对人对行政机关依据法律、法规规定的自由裁量权作出的具体行政行为不服申请行政复议的，可以和解或调解结案。自由裁量行政行为是行政主体对行政法律规范的适用有较大选择余地的行为。包括对行为的裁量、对幅度和种类的裁量、对性质认定的裁量以及对情节轻重的裁量等。根据《行政复议法实施条例》第50条和《海关行政复议办法》88条，对当事人之间的行政赔偿或者行政补偿纠纷引起的复议案件，可以调解结案。行政赔偿纠纷是指行政机关及其行政人员违法行使行政职权，侵犯了行政相对人的合法权益造成损害，而依法承担赔偿责任的纠纷。行政补偿纠纷是指因行政主体的合法行政行为造成行政相对人合法权益的损失，依法由行政主体对行政相对人所受的损失予以弥补而产生的纠纷。当事人因行政赔偿或者行政补偿事宜发生纠纷，争议的焦点主要在赔偿、补偿的具体数额、范围、程度等方面，是否应予以赔偿、补偿以及应在何种程度和范围内予以赔偿、补偿的问题，当事人具有具有权利自由处分的性质，行政复议机关可以居中进行调解，促成双方达成合意。

海关行政复议和解与调解的适用条件。海关行政复议和解与调解的适用条件：（1）适用行政复议和解与调解制度结案，必须是法律、行政法规或者海关规章规定的自由裁量权的案件。例如，《海关行政处罚实施条例》第20条规定“运输、携带、邮寄国家禁止进出境的物品进出境，未向海关申报但没有以藏匿、伪装等方式逃避海关监管的，予以没收，或者责令退回，或者在海关监管下予以销毁或者进行技术处理。”该条规定了海关处理的四种方式，执法者可以根据具体案件情况，作出自由的选择。但是，有些情况下，法律、行政法规和海关规章规定的是唯一的，没有选择余地，也就不能适用和解与调解，例如，《海关行政处罚实施条例》第13条规定：“违反国家进出口管理规定，进出口国家禁止进出口的货物的，责令退运，处100万元以下罚款。”该条中“责令退运”是必须的，没有选择余地，海关也没有自由裁量权。（2）海关行政复议机构无论是审查当事人提交的和解协议，还是居中调解当事人纠纷，一定要尊重当事人的意愿，一定是当事人的真实意思表示。只有当事人自愿，才能保证当事人的内心意思与效果意思以及表示行为相一致，方能使行政主体基于公益保护和利益维护的平衡点与相对人进行沟通。行政复议和解协议必须在纠纷双方当事人自愿基础上达成的才有效；复议机关的复议调解必须以纠纷双方当事人的主动申请而启动，复议机关也可以主动询问当事人是否愿意调解，但复议机关不得强行调解，调解也不是复议程序的必经阶段，行政复议机关也不得强迫当事人接受调解结果。调解未达成协议或者调解书生效前一方反悔的，行政复议机关应当及时作出行政复议决定。（3）和解内容不违反法律、行政法规或者海关规章的强制性规定。例如，纠纷双方当事人只能在法律规定的范围内达成和解或调解协议；和解或调解协议的内容必须符合法律规定；行政机关必须在法定权限内处分行政权。（4）适用行政复议和解与调解制度结案，必须在海关复议机关作出复议决定之前。所谓海关复议机关作出复议决定之前，是指复议机关正式制发复议决定书的时间，如果海关复议机关负责人在复议决定书上签字了，但还没有送达，视为未作出复议决定，当事人之间还可以和解，复议机关也可以主持调解。（5）和解或调解协议损害国家利益、社会公共利益和他人的合法权益。为了避免行政机关与行政相对人之间以签订行政契约的形式损害公共利益及其他利害关系人的相关利益，应当在缔约过程中公开拟订和解协议，允许利害关系人就建议中的和解办法提出评论意见。行政机关必须在法定权限内处分行政权，通过和解与调解后，行政机关撤销、变更或重新作出的行政行为不得损害社会公共利益和他人的合法权益，否则，这种和解与调解协议无效^[41]。(www.xing528.com)

海关行政复议和解程序。（1）提交书面协议。申请人和被申请人达成和解的，应当由当事人向海关行政复议机构提交书面和解协议。和解协议应当载明行政复议请求、事实、理由和达成和解的结果，并且由申请人和被申请人签字或者盖章。（2）海关行政复议机构审查。海关行政复议机构应当对申请人和被申请人提交的和解协议进行审查，和解确属申请人和被申请人的真实意思表示，和解内容不违反法律、行政法规或者海关规章的强制性规定，不损害国家利益、社会公共利益和他人合法权益的，应当准许和解，并且终止行政复议案件的审理。（3）制作《行政复议终止决定书》。海关行政复议机构准许和解并且终止行政复议的，应当在《行政复议终止决定书》中载明和解的内容。（4）海关行政复议和解的期限为复议决定作出之前。

海关行政复议调解程序。（1）征求申请人和被申请人是否同意进行调解的意愿。（2）经申请人和被申请人同意后开始调解。（3）听取申请人和被申请人的意见。（4）提出调解方案。（5）达成调解协议。申请人和被申请人经调解达成协议的，海关行政复议机关应当制作《行政复议调解书》。《行政复议调解书》应当载明下列内容：申请人姓名、性别、年龄、职业、住址（法人或者其他组织的名称、地址、法定代表人或者主要负责人的姓名、职务）；被申请人名称、地址、法定代表人姓名；申请人申请行政复议的请求、事实和理由；被申请人答复的事实、理由、证据和依据；行政复议认定的事实和相应的证据；进行调解的基本情况；调解结果；申请人、被申请人履行调解书的义务；日期。《行政复议调解书》应当加盖海关行政复议机关的印章。

海关行政复议和解与调解的效力。经海关行政复议机关准许和解的，行政复议和解书经双方当事人签字后，即具有法律效力。申请人和被申请人应当履行和解协议。经海关行政复议机关准许和解并且终止行政复议的，申请人以同一事实和理由再次申请行政复议的，不予受理。但是，申请人提出证据证明和解违反自愿原则或者和解内容违反法律、行政法规或者海关规章的强制性规定的除外。和解未达成协议或者和解书送达前一方反悔的，行政复议机关应当及时作出行政复议决定。当事人对行政复议和解决定不服的，可以向人民法院提起行政诉讼。《行政复议调解书》经申请人、被申请人签字或者盖章，即具有法律效力。调解期间，申请人或者被申请人明确提出不进行调解的，应当终止调解。终止调解后，申请人、被申请人再次请求海关行政复议机关主持调解的，应当准许。调解未达成协议或者行政复议调解书生效前一方反悔的，海关行政复议机关应当及时作出行政复议决定。