海关行政复议机关与主管机构简析

行政复议机关是指依照法律规定，有权受理行政复议申请，依法对申请的行政行为进行合法性、适当性审查并作出决定的行政机关^[29]。这一概念表明：行政复议机关是行政机关，法律、法规授权的组织不能成为行政复议机关；行政复议机关是具有行政复议权的行政机关（如乡、镇人民政府没有行政复议权）；行政复议机关是能以自己的名义行使行政复议权，并对其行为后果独立承担法律责任的行政机关，因此，行政复议机关必然是行政主体。海关行政复议机关是指依法受理行政复议申请，有权对申请的行政行为进行审查并作出决定的海关。海关行政复议机关（如海关总署、各直属海关等）以自己的名义行使行政复议权，作出复议决定，并独立承担其法律后果。

根据我国现行的法律、法规的规定，行政复议机关主要有三大种类：一是作出被申请行政行为的主体，如对省、自治区、直辖市人民政府和国务院所属部门作出的行政行为引起的行政复议，省、自治区、直辖市人民政府和国务院所属部门是行政复议机关；二是作出被申请行政行为的行政主体的上一级行政机关，我国海关行政复议即为这种情形；三是作出被申请行政行为的行政主体所属的人民政府，如对某公安分局作出的行政行为不服，既可以向该公安分局的上一级行政机关（即市公安局）申请复议，也可以向该公安分局所属的人民政府申请复议。

行政复议机关与行政复议管辖紧密联系在一起。行政复议管辖是指各行政复议机关对行政复议案件在受理上的具体分工，即行政相对人提起行政复议申请之后，应当由哪一个行政复议机关来行使行政复议权^[30]。根据我国现行法律、法规的规定，行政复议管辖分以下几种：对县级以上地方各级人民政府工作部门作出的具体行政行为不服的复议，由申请人选择，由该部门的本级人民政府或上一级主管部门管辖；对海关、国税、金融等实行垂直领导的行政机关和国家安全机关的具体行政行为不服的复议，由上一级主管部门管辖；对地方人民政府具体行政行为不服的复议，由上一级地方政府管辖；对省、自治区人民政府依法设立的派出机关（行政公署、区公所、街道办事处）所属的县级地方人民政府的具体行政行为不服的复议，由该派出机关管辖；对省、自治区、直辖市人民政府和国务院所属部门作出的行政行为引起的行政复议，向作出该具体行政行为的省、自治区、直辖市人民政府和国务院所属部门申请复议；对县级以上地方人民政府依法设立的派出机关的具体行政行为不服的复议，由设立该派出机关的人民政府管辖；对人民政府的工作部门依法设立的派出机构根据法律、法规和规章规定以自己的名义作出的具体行政行为不服的复议，由设立该派出机构的部门或者该部门的本级人民政府管辖；对两个或两个以上行政机关以共同名义作出的具体行为申请复议的，由它们共同的上一级行政机关管辖；对法律、法规授权的组织作出的具体行政行为不服申请复议的，由直接主管该组织的地方人民政府、地方人民政府工作部门或者国务院所属部门管辖；对被撤销的行政机关在其被撤销前作出的具体行政行为不服的复议，由继续行使其职权的行政机关的上一级行政机关管辖。兹列表如下：

表8-1　海关行政复议机关与海关行政复议管理

从表8-1可以看出，行政复议中，复议机关与被申请人之间一般是领导与被领导关系，其主要原因是行政复议制度是一种行政机关内部上级对下级的审查纠错机制。鉴于目前县级以上地方各级人民政府工作部门普遍实施“双重领导”体制（又称条块管理体制），公民、法人或者其他组织如果对此类部门作出的具体行政行为不服，《行政复议法》第12条提供了两条申请行政复议的途径，即由申请人选择，“可以向该部门的本级人民政府申请行政复议，也可以向上一级主管部门申请行政复议”。对于实行垂直领导的行政机关（行政管理以条线为主），公民、法人或者其他组织如果对此类机关作出的具体行政行为不服，《行政复议法》规定了单一的“上级主管部门负责制”的管辖机制，即“对海关、金融、国税、外汇管理等实行垂直领导的行政机关和国家安全机关的具体行政行为不服的，向上一级主管部门申请行政复议”。根据《海关法》的规定，海关实行垂直领导体制，“海关依法独立行使职权，向海关总署负责”，“海关的隶属关系，不受行政区划限制”。因此，“对海关具体行政行为不服，向作出该具体行政行为的海关的上一级海关提出行政复议申请”，这既符合《行政复议法》的规定要求，也体现了海关管理的实际需要。

海关行政复议机关与海关行政复议管辖也有紧密联系。海关行政复议管辖是指海关行政复议机关对行政复议案件受理上的具体权限和分工，即海关行政相对人提起行政复议申请之后，应由哪一个海关行政复议机关来行使行政复议权的问题。根据《海关行政复议办法》的相关规定，对海关具体行政行为不服的，以作出该海关具体行政行为的海关为被申请人，以作出该具体行政行为海关的上一级海关为行政复议机关；对海关总署作出的具体行政行为不服的，海关总署既是被申请人也是行政复议机关；对隶属海关作出的具体行政行为不服的，以该隶属海关为被申请人，以其上一级直属海关为行政复议机关；对直属海关作出的具体行政行为不服的，以该直属海关为被申请人，以海关总署为行政复议机关；对两个以上海关共同作出的具体行政行为不服的，以两个以上海关为共同被申请人，以两个以上海关共同的上级海关为行政复议机关；海关与其他行政机关以共同的名义作出具体行政行为的，以海关和其他行政机关为共同被申请人，以海关和其他行政机关的共同上一级行政机关（国务院）为行政复议机关；依照法律、行政法规或者海关规章的规定，下级海关经上级海关批准后以自己的名义作出具体行政行为的，以作出批准的上级海关为被申请人，以批准的上级海关的上一级海关为行政复议机关；根据海关法和有关行政法规、海关规章的规定，经直属海关关长或者其授权的隶属海关关长批准后作出的具体行政行为，以直属海关为被申请人，以海关总署为行政复议机关；海关设立的派出机构、内设机构或者其他组织，未经法律、行政法规授权，对外以自己的名义作出具体行政行为的，如果相对人不服，以设立派出机构或内设机构的海关为被申请人，以设立派出机构或内设机构的海关的上一级海关（海关总署）为行政复议机关；经直属海关关长或者授权的隶属海关关长批准后作出的具体行政行为，如果相对人不服，以直属海关为被申请人，以海关总署为行政复议机关。(www.xing528.com)

表8-2　海关行政复议机关与海关行政复议管辖

续　表

根据《海关行政复议办法》第17条第2款的规定，对于海关总署作出的具体行政行为不服，只能向海关总署申请行政复议。这合乎《行政复议法》的规定。根据《行政复议法》第14条，对包括海关总署在内的国务院部门或者省、自治区、直辖市人民政府的具体行政行为不服的，必须先向作出该具体行政行为的国务院部门或者省、自治区、直辖市人民政府申请行政复议，即“谁作出，谁复议”。作为对“上级复议下级”原则的变通，此规定不符合“任何人不能做自己案件的法官”的正当程序要求，但这样规定主要考虑到国务院是国家最高行政机关，其职能主要是把握全局方向、制定方针政策，如果大量处理包括行政复议在内的具体行政事务，难免不胜其烦，耽误更为重要的工作。如果复议申请人对国务院部门或者省、自治区、直辖市人民政府自己作出的行政复议决定不服的，既可以向人民法院提起诉讼，也可以向国务院申请行政复议，国务院作出的行政复议决定为最终裁决。这一规定的目的是为了避免“谁作出，谁复议”中可能出现的部门利益保护，使不当的行政行为能够得到切实纠正，体现了司法对行政权的监督，也体现了国务院对下级行政机关实施的具体行政行为负有最终监督的权力和职责。

针对实践中经常出现的两个或者两个以上行政机关联合执法的现象，《海关行政复议办法》第18条规定了对两个以上海关以共同的名义作出的具体行政行为不服，以两个以上海关为共同被申请人，以两个以上海关共同的上级海关为行政复议机关。这里，准确理解“以共同的名义作出”的含义是关键。如以下几种情形就不能算作“以共同的名义作出具体行政行为”：甲海关与乙海关共同对某企业走私行为展开联合调查，调查结束后，分别以各自的名义对该企业同一走私行为作出行政处罚决定；甲海关就某类商品的归类问题咨询乙海关，乙海关给出归类参考意见，甲海关据此以自己的名义作出归类决定并征收税款；甲海关通过集中风险分析，以布控方式要求下级乙海关对某企业进口商品进行查验，经查验，乙海关作出“单货不符”的认定等。由此可见，判断是否属于“以共同的名义作出具体行政行为”的关键是最后直接作用于相对人的具体行政行为是以谁的名义作出，不能只看行为中是否有多个行政机关参与。看一具体行政行为是以谁的名义作出的承载方式是法律文书（如《行政处罚决定书》《责令退运通知书》等），如果送交相对人的某一法律文书由多个行政机关共同签发，往往便是“以共同的名义作出具体行政行为”。