海关行政处罚研究：准确界定不再罚的基础和前提

实践中，准确地界定“不再罚”是正确适用一事不再罚原则的基础和前提。要把握以下几个方面：

第一，不再罚是指不得给行为人两次以上的罚款，对于行为人的同一个违法行为，无论触犯几个法律条文，构成几个处罚理由，以及由几个行政主体实施处罚，只能给予一次罚款。笔者认为，除行为罚外，其他处罚种类不得重复使用。如果行为人已受到没收违法所得或非法财物处罚，其他机关就不得再科以该处罚。因为从两个机关各自处罚看，并不违反法律规定，但综合分析，行为人的违法所得和非法财物是固定的、有限额的，一个机关已处以没收，另一个机关再处没收，行为人再次上缴的钱物已不再是违法所得或非法财物，等于给行为人课以了新的义务，违反了过罚相当原则。行为罚则可重复使用，如果某饭店违法经营又不符合卫生条件，工商部门和食品卫生部门同时吊销其营业执照和卫生许可证，则不属重复处罚。

第二，不得依据同一理由和法律依据给予当事人两次及以上同种类的处罚。但如果一个违法行为触犯几个法律条文的情形（法理上所称法条竞合或者规范竞合），并且几个法律条文的处罚种类又相同时，一事不再罚原则要求仿照刑法上的吸收原则，按一个行为择一进行处罚。

第三，不得依据同一理由和法律依据给予行为人两次以上不同种类的处罚。如给予罚款后，又决定吊销执照。如需并处的，应在一次处罚中作出决定，不得两次决定。

第四，行政主体对行为人的第一个处理尚存法律效力时，除非第二个处理是对第一个处理的补充、更正或者补正之外，否则，不能基于同一事实和理由给予第二次处理。如果行政主体的第一个处理违法不当，应先撤销该行政处理，再重新处理。如果第一个处理合法正确但未达行政目标，需要必须撤销的应撤销，但按照信赖保护原则，行政主体应依法给受损失的相对人一定的补偿。

第五，不得依据同一理由不同依据或不同理由同一依据给予行为人两次以上的处罚。对于个人、组织的某一违反同一行政法律规他的行为，某一行政机关对其已作出处罚以后，该机关不得再处罚，其他机关也不得以同一事由再处罚。例如，对于在农村违章建筑这一问题，土地管理部门和乡政府都有权给予处罚，但如果该违法行为已被土地管理部门处罚、乡政府也不得以同一事由再处罚。即违法行为已经受到一次处罚后，其他机关不得依据同一事实、理由和法律依据再给予行为人行为罚以外的行政处罚。如果有处罚权的机关认为前一行政处罚违法，只能通过法定途径进行监督，由有权机关撤销前一行政机关的处罚决定，然后再由有处罚权的机关重新依法处罚。

第六，至于在行政处罚中复议机关变更原具体行政行为时能否给予相对人以原具体行政行为同种类并加重处罚的问题，《行政复议法》中没有规定，笔者认为这是一大不足，也与一事不再罚原则相违背。《行政复议法》第28条第3款规定：行政复议机关负责法制工作的机构应当对被申请人作出的具体行政行为进行审查，提出意见，具体行政行为有下列情形之一的（主要事实不清、证据不足的；适用依据错误的；违反法定程序的；超越或者滥用职权的；具体行政行为明显不当的），决定撤销、变更或者确认该具体行政行为违法；决定撤销或者确认该具体行政行为违法的，可以责令被申请人在一定期限内重新作出具体行政行为。《行政诉讼法》第26条第一款规定：“经复议的案件，复议机关维持原行政行为的，作出原行政行为的行政机关和复议机关是共同被告，复议机关改变原具体行政行为的，复议机关是被告。说明复议机关可以变更原具体行政行为，如何变更却没有规定。”另外，《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第18条规定：“复议机关的复议决定加重损害的，赔偿请求人只对作出原决定的行政机关提起行政赔偿诉讼，作出原决定的行政机关为被告；赔偿请求只对复议机关提起行政赔偿诉讼的，复议机关为被告。”说明在实际中存在复议机关对原行政机关的具体行政行为，即对相对人的“一事”，可以加重处罚和损害的现象。

复议不得加重对相对人的处罚是刑事诉讼中上诉不加刑原则的移植。其基本含义是复议机关不得以处罚过轻为理由，而加重对复议申请人的处罚。如果复议机关可以在复议中采取对复议申请人更为不利的措施，就根本违背了行政复议制度的宗旨。相对人为了申明原具体行政行为违法或不当才提起行政复议，要求复议机关予以纠正，如果在他们申请复议后，复议机关不仅未作出对其有利的裁决，反而作出对其更为不利的裁决，就必然会增加复议申请人的思想顾虑，从而导致在一定程度上使这一制度形同虚设，更谈不上实现这一制度的目的。

第七，“一事不再罚”之例外。

法律、法规有特别规定可以再行处罚的，例如，某妇女卖淫，公安机关依法处以她拘留15日处罚，按照一事不再罚原则，其他机关不得再行处罚。但是依照《治安管理处罚法》和国务院有关劳动教养的规定，劳动教养委员会有权决定对该妇女实施劳动教养（劳动教养制度2013年已废除）。

行政相对人的一个行为违反了多个法律规范。在这种情况下，应该由有处罚权的行政机关依据具体的法律、法规进行处罚，而不适用一事不再罚原则。但后处罚机关在裁量处罚时，应考虑被处罚人已被处罚的因素，不宜作出与前处罚机关相同或类似的处罚。例如，采取以次充好，降低质量等手段，变相提高价格或者收费标准的价格违法行为，该行为已由物价部门先行查处，给予罚款，没收非法所得等处罚后，如果某工商行政管理机关认为制裁过轻，则可采取吊销营业执照，通报批评等其他处罚方式。对这种情况，既要避免重复处罚，又要体现错罚相当。

对于行政违法中的屡犯，相对人在刚刚因某一违法行为被处以行政处罚后不久，不但没有感受到处罚的威慑力，反而又重新实施与已处罚过的违法行为同一性质的违法行为。为了对其进行彻底的教育，以维护法律的神圣和尊严，行政机关可以再次予以处罚，而不应该受一事不再罚的限制。即同一行为与同类行为要分开。

行为人的一个行为既违反行政法中某个法条的规定，又触犯刑律或民法通则中的某个法条规定，从而构成行政违法行为与犯罪的重合。在这种情况下没有法律的特别规定，行政机关不得再给予行政处罚。但行为人受到刑事处罚后，在刑罚功能不够，不足以全部纠正违法行为时，由行政机关再给予行政处罚是可以的，因为上述法律责任的性质完全相异，一个是行政机关给予违法者以行政处罚，一个是人民法院给予违法者处以刑罚或是违法者向受害者承担民事侵权责任。在责任的承担上既不发生冲突，又不显失公平的情况下，违法者应当同时承担两种法律责任。否则，不足以消除和防止其犯罪行为给社会和国家造成的危害后果。例如，《海关行政处罚实施条例》第24条规定：“伪造、变造、买卖海关单证的，处5万元以上50万元以下罚款，有违法所得的，没收违法所得；构成犯罪，依法追究刑事责任。”

对共同违法人，可以同时处罚。根据《海关行政处罚实施条例》第53条的规定，对两人以上当事人共同实施的违法行为，应当区别情节及责任，分别给予处罚。属一次作出两个或两个受罚个体处罚。

并处。指法律规定对行为人同一违法行为同时适用两种及以上的行政处罚形式。在行政处罚实践中，在法律没有并处规定和特殊情况时，原则上只能对行为人适用一种处罚形式，法律明确规定并处时，可同时适用两种及以上的处罚形式。《海关行政处罚实施条例》第31条规定：“提供虚假资料骗取海关注册登记、报关从业资格的，撤销其注册登记、取消其报关从业资格，并处30万元以下罚款。”

两罚。指法人或组织实施违法行为时，既处罚直接行为人或主管人员，也要处罚法人或组织。《海关行政处罚实施条例》第32条规定：“法人或者其他组织有违反海关法的行为，除处罚该法人或者组织外，对其主管人员和直接责任人员予以警告，可以处5万元以下罚款，有违法所得的，没收违法所得。”(www.xing528.com)

执行罚。指行为人不履行行政处罚规定的义务时，对其课以财产上新的给付义务，以促使其履行。《海关行政处罚实施条例》第60条第1项规定：“到期不缴纳罚款的，每日按罚款数额的3%加处罚款”。

易科，也称换罚。指行为人不履行行政处罚规定的义务时，对其转处其他形式的处罚。《海关行政处罚实施条例》中没有相关规定，但《外国人入境出境管理法实施细则》第48条第2款规定：“外国人无力缴纳罚款的，可以改处拘留。”

受申诫罚或责令改正违法行为后，行为人拒不改正违法行为，可再处较重的处罚。警告、通报批评等申诫罚是对行为人精神上、名誉的惩戒，不涉及财产上的利益，如行为人拒不改正违法行为，可再给予其他较重的处罚。《海关行政处罚实施条例》第27条规定：“报关企业、报关人员和海关准予从事海关监管货物的运输、储存、加工、装配、寄售、展示等业务的企业，有下列情形之一的，海关可以撤销其注册登记、取消其报关从业资格：1年内3人次以上被海关暂停执业的；被海关暂停从事有关业务或者执业，恢复从事有关业务或者执业后1年内再次发生本实施条例第26条规定情形的；有需要撤销其注册登记或者取消其报关从业资格（2014年取消报关员从业资格考试，改为水平测试考试）的其他违法行为的。”公安行政处罚中也存在类似情况。《全国人民代表大会常务委员会关于严禁卖淫嫖娼的决定》中规定：因卖淫、嫖娼被公安机关处理后又卖淫、嫖娼的，实行劳动教养，并由公安机关处五千元以下罚款；旅馆业、饮食服务业、文化娱乐业、出租汽车业等单位，对发生在本单位的卖淫、嫖娼活动，放任不管、不采取措施制止的，由公安机关处一万元以上十万元以下罚款，并且可以责令其限期整顿、停业整顿，经整顿仍不改正的，由工商行政管理部门吊销营业执照；对直接负责的主管人员和其他直接责任人员，由本单位或者上级主管部门予以行政处分，由公安机关处一千元以下罚款。

并处两种处罚，以全部消除违法状态。有的法律规范并未明确规定并处，但在给予行为人一次处罚不足以全部消除违法状态时，可以同时给予两种处罚。《海关行政处罚实施条例》第28条规定：“报关企业、报关人员非法代理他人报关或者超出海关准予的从业范围进行报关活动的，责令改正，处5万元以下罚款，暂停其6个月以内从事报关业务或者执业；情节严重的，撤销其报关注册登记、取消其报关从业资格。”这里的处罚形式有“责令改正、5万元以下罚款、暂停6个月业务或执业、撤销其报关注册登记、取消其报关从业资格等”。如果单独使用其中的一个种类处罚，都不能全部消除违法状态，所以，同时使用属一次处罚。如果公安交警对超载车辆单纯给予罚款不能制止超载行为时，可以同时给予吊扣驾照的处罚，不违背一事不再罚原则。

【注释】

[1]杨海坤：《跨入21世纪的中国行政法学》，中国人民出版社2000年版，第354—355页。

[2]张树义：《行政法学新论》，时事出版社1991年版，第150页。

[3]王连昌：《行政法学》，中国政法大学出版社1990年版，第208—210页。

[4]应松年：《行政行为法》，人民教育出版社1992年版，第467—471页。

[5]杨解君：《秩序·权力与法律控制——行政处罚法研究》，四川大学出版社1999年版，第299页。

[6]《行政处罚法》第16条规定：“国务院或者经国务院授权的省、自治区、直辖市人民政府可以决定一个行政机关行使有关行政机关的行政处罚权。但限制人身自由的行政处罚权只能由公安机关行使。”

[7]杨海坤：“论行政处罚应遵循的若干原则”，《政法学刊》1991年第3期，第5—9页。

[8]应松年：《行政法学新论》，时事出版社1991年版，第151页。

[9]应松年：《行政法专题讲座》，东方出版社1992年版，第233页。

[10]赵国华：《企业如何应对海关行政处罚》，知识产权出版社2009年版，第82—85页。