海关行政处罚研究：探索一事的构成要件

这里的“一事”是指只符合一个构成要件的违法行为，必须是个人、组织的某一行为。如果个人、组织实施两个或两个以上的行为，即不存在一事不再罚的问题。这里的“同一”不仅仅指同一个法律文件，还包括同一行政管理领域的不同效力等级的法律文件。“不再罚”是指相对人只符合一个行政违法构成要件的行为，行政主体只能对该相对人进行一次处罚。对一个行政违法行为，不论行为的实施者是一人还是数人，数人是同住一地还是分住数地，也不论行为和行为的结果是属于一地还是数地，不论该行为的主管行政机关是一个还是数个，都只能对之处罚一次，而不能由几个执法机关重复对之处罚数次。“个人或组织的某一违法行为，只能依法给予一次处罚，不能处罚两次或多次。”^[7]“行政机关对于相对人某一违法行为，只能依法给予一次处罚，不得重复处罚；对于违反两个以上行政法律规范的同一违法行为，行政机关应选择其中较重的罚则予以处罚；对于违反行政法律规范已构成犯罪的，行政机关不再予以处罚。”^[8]“已受处罚的行为不应根据同样的法律规定再受处罚；同一应受处罚的行政违法行为不能由几个有权行政机关分别进行处罚。”^[9]我国《道路运输违章处罚规定》第16条规定：“在一次运输过程中，同一违章行为已由一个道路运输管理机关作了处罚的，其他道路运输管理机关不得重复处罚。”这一规定就充分体现了一事不再罚的基本内容。

实践中，准确地界定“一事”是正确使用一事不再罚原则的基础和前提。要把握以下几个方面：

第一，在违法构成上界定。一事在构成要件上只符合一个违法行为的特征，如果符合两个及以上违法行为的构成，则不属一事。行政主体则可依法各自进行处罚而不适用一事不再罚原则。例如，无执照商贩在市中心销售变质食品的行为，形式上是一个行为，实际上却有两个违法行为：一是无营业执照进行买卖交易，违反工商管理规定；二是卖变质食品，违反了食品卫生方面的规定。针对上面这种情况，有权处罚的行政机关应该从不同角度针对性地实施行政处罚。

第二，对违法既遂、未遂的界定。违法既遂是指行为人实施的行为已经具备某种违法行为构成的全部要件。对既遂行为，应将整个过程视为“一事”，不能再分预备，实施数个行政处罚；违法未遂是指已着手实施违法行为，但由于行为人意志以外的原因而没有完成违法行为。

第三，对连续违法行为的界定。连续违法行为是指出于同一违法故意，连续实施数个独立的、符合数个违法构成的同一性质的违法行为，触犯同一法律规范规定的行为。如果出租车司机连续违章载客。对连续行为以行政机关发现并处罚为界限来界定是否属“一事”。行政机关发现违法行为连同以前数次连续行为，界定在“一事”范围内。如果行为人受处罚后再实施连续违法行为，则按上述原则界定为新的“一事”。即个人、组织违反同一行政法律规范的行为，在一定时间内其行为的状态仍处于持续之中，在给予一次处罚后，如果该行为没有终止，则应再行处罚。在行为连续或者继续过程中，行政主体依法作出处罚并责令改正违法行为后，行为人继续违法的，应当构成一个新的违法行为，并可再次处罚。行政主体作出处罚时未依照《行政处罚法》第23条规定同时责令改正违法行为的，不影响行为人新的违法行为的成立，只不过增加了行政主体及其公务员的违法不作为或者渎职责任。但是，如果行为人在接受处罚的同时，并没有停止违法行为，且行政主体处罚的同时已依法责令改正违法行为的，行政主体应依法强制执行其责令改正的行政决定，而不应对行为人继续进行的违法行为实施新的处罚。如此处理不仅符合行为构成理论，而且有利于敦促行政主体执法到位。(www.xing528.com)

2008年12月—2010年5月，甲企业未经海关许可，不按照有关规定操作就擅自将保税料件羊毛线交付至乙厂外发加工共计3次：第一次，2008年12月3日，货重500千克，价值10万元人民币。第二次，2010年3月1日，货重700千克，价值14万元人民币。第三次，2010年5月8日，货重600千克，价值12万元人民币。2010年7月8日发现并立案，是否构成连续行为及货值数量是此案的核心要点。《行政处罚法》第29条规定：“违法行为在两年内未被发现的，不再给予行政处罚。法律另有规定的除外。前款规定的期限，从违法行为发生之日起计算；违法行为有连续或者继续状态的，从行为终了之日起计算。”一般状态下，两年时效的计算是简单的，但涉及违法行为有“连续或继续状态”的时候，需要特别考虑。所谓违法行为有连续状态，是指行为人基于同一的或者概括的违法目的，连续多次实施性质相同的违法行为，而触犯同一个法条的情况。例如，在相隔不太长的时间里多次申报不实，就属于违法行为有连续状态。对于有连续状态的违法行为，尽管可以按独立存在的具体行为的个数将其分解为若干相应的违法行为，但由于它们在性质上完全相同，处理中并不对各个独立行为分别适用行政处罚，而是以一行为依法从重论处。所谓违法行为的持续，是指违法行为在一定时间内处于继续状态。例如，《海关行政处罚实施条例》中关于擅自出租减免税设备的行为，就是一个比较典型的持续型违法行为。继续行为的特点是违法行为和违法状态同时继续，而不仅仅是行为所造成的不法状态的继续。构成继续行为必须具备以下条件：一个行为，具有一个行为是继续行为成立的前提条件，如果是数个行为，那就不可能是继续行为；持续地侵害同一个法益^[10]。继续状态的核心在于只有一个违法行为，而且该违法行为的状态持续存在，如没有出租车牌照而进行出租车营运；而连续状态是指有多个违法行为，而这多个违法行为基于一个故意，侵犯同一客体，在客观上表现为同样或类似的行为方式，如多次“私自开拆他人信件”。《行政处罚法》规定，“连续或继续状态”下违法行为处罚时效的计算，从行为终了之日起计算。一个主观故意状态下的继续行为是否予以处罚，要看“发现”其违法时是否在2年的追究期限内；连续行为要看几个、几次同类行为每一个违法行为“发现”其违法时是否在2年的追究期限内，如果可以处罚，就应在此期限内处罚，反之，超出此期限，就不应再处罚。即严格按照行政处罚法2年追究时效之规定，只要行政相对人的违法行为超过2年的时限，就不应再给予行政处罚。

根据上述理论分析，案例中的三个行为在整体上构成一个连续行为是不容置疑的。但以什么为基数进行处罚呢？根据《海关行政处罚实施条例》第18条第（4）项规定，有下列行为之一的，处货物价值5%以上30%以下罚款，有违法所得的，没收违法所得：经营保税货物的运输、储存、加工、装配、寄售、展示等业务，不依照规定办理收存、交付、结转、核销等手续，或者中止、延长、变更、转让有关合同不依照规定向海关办理手续的。此案的违法是擅自将保税货物外发加工行为，应该以货物价值为依据处以5%以上30%以下的罚款。参照《中华人民共和国刑法》（以下简称《刑法》）第153条第3款的规定：“对多次走私未经处理的，按照累计走私货物、物品的偷逃应缴纳税额处罚”的规定，应当按照三次行为的共计货值36万元人民币作为基准量罚。

第四，对继续行为的界定。继续行为是指某种违法行为从开始到终止前，在时间上一直处于继续状态。对继续行为，不分时间长短，都界定为“一事”。牵连行为是指出于一个违法目的，而违法方式或结果又牵连地构成其他违法，对牵连行为也宜界定为“一事”作出处罚。如果先盗窃了一辆汽车，然后卖掉。其前一个行为构成盗窃罪，后一个行为构成销赃罪，其销赃行为为盗窃行为所吸收，仅成立盗窃罪。吸收犯有如下特征：行为人实施了实际上构成数个犯罪行为，和数个不同性质的犯罪行为都有其独立的犯罪构成；数个犯罪行为之间有吸收关系，吸收关系来自行为之间的发展、更替或者派生的关系，触犯数个罪名。如犯罪嫌疑人为抢劫银行，先抢劫一辆汽车以方便使用，此情况下不构成吸收犯；在实践中，吸收行为主要表现在：主行为吸收从行为。如入室盗窃，同时犯了侵入他人住宅罪和盗窃罪，其行为的主要目的是盗窃而不是侵入他人住宅，故后行为吸收前行为；重行为吸收轻行为。轻重的标准是根据行为性质和社会危害性严重程度确定，是从一重处断原则的体现。根据刑法的牵连犯理论，《海关行政处罚实施条例》第51条将其移植到海关行政处罚中，明确了海关对牵连行为进行处罚的原则。例如，当事人在集装箱中夹带走私货物，为避免被海关发现，在海关查验之前擅自开启封志，取走夹带的走私货物。其以夹带方式走私的行为与擅自开启海关封志的行为形成牵连关系，根据从一重处断原则，擅自开启海关封志的行为被夹带方式走私的行为所吸收，对当事人以走私的行为从重处罚。再如当事人从事加工贸易，向海关申报单耗不准确，导致大量保税材料剩余，当事人将保税材料销售牟利，此案中当事人的单耗申报不实的违规行为和销售保税材料的走私行为，根据牵连行为的处罚原则，走私行为吸收违规行为。