海关行政处罚与行政强制措施分析

关于行政强制措施，姜明安教授认为：“行政强制是指行政主体为实现行政目的，对相对人的财产、身体及自由等予以强制而采取的措施。”^[24]胡建淼教授认为：“行政强制是指国家行政机关为了维护和实施行政管理秩序，预防与制止社会危害事件与违法行为的发生与存在，依照法律、法规的规定，针对特定的公民、法人或者其他组织的人身、行为及财产进行临时约束或处置的限权性强制行为。”^[25]张树义教授认为：“行政强制措施是指行政机关为了预防、制止或控制某种正在发生或可能发生的违法行为、危险状态，或者为保全证据、确保案件查处工作的顺利进行，而依法采取的对相对人的财产、身体加以暂时性强制限制，使其保持一定状态的行政行为。”^[26]2011年，《行政强制法》的颁布结束了各家纷争，该法规定，行政强制是指行政主体为实现行政目的，对相对人的身体、财产及自由等予以强制而采取的措施；行政强制包括行政强制措施和行政强制执行；行政强制措施是指行政主体为了制止或者预防违法行为，或者是在紧急状态下依法采取的对有关对象的人身、财产和行为自由加以暂时性的限制，使它保持着一定状态的各种方法和手段；行政强制执行是指行政机关或者行政机关申请人民法院，对不履行行政决定的公民、法人或者其他组织，依法强制履行义务的行为。可见，行政强制不等于行政强制措施，它们之间是包含关系；行政强制措施包括一般行政强制措施和紧急情况下的即时强制；行政强制措施和行政强制执行措施是不同的平行概念。行政强制措施更多用在行政决定的形成过程中，以维护秩序、安全或保障行政决定顺利作出为目的。主要有限制公民人身自由、查封场所设施或者财物、扣押财物、冻结存款、汇款等种类。而行政强制执行措施更多的是在行政决定做出后，以相对人不履行生效的行政决定为前提，目的在于迫使义务人履行特定义务或达到与履行义务相同的状态。主要有排除妨碍、恢复原状等义务的代履行；加处罚款或者滞纳金的执行罚；划拨存款、汇款；拍卖或者依法处理查封、扣押的场所、设施或者财物等种类。可见，行政强制与行政强制执行是行政行为中一头一尾两个阶段。实施行政行为的基本过程是：行政强制措施（扣押、查封、冻结等）——行政处罚、行政征税、行政许可等——行政强制执行（或申请人民法院强制执行）。

图1-3　海关行政强制措施

海关行政强制措施是指海关在行政管理过程中，为制止或者预防违法行为，或者是在紧急状态下依法采取的对有关对象的人身、财物和行为自由加以暂时性的限制，使它保持着一定状态的各种方法和手段。包括对人身强制（扣留、检查、查问、连续追击与强制带回等）、对财产强制（查验、查阅复制、检查、扣留、适加封志和封存、强制扣缴、抵缴税款、关税保全、提取、提取变卖、先行变卖、抵缴、变价抵缴罚款或没收货物等值价款等）和对行为强制（运输工具检查配合、货物查验配合、随运工具监管、驻企业监管配合、退运、退单等）。

行政处罚与行政强制措施是相近的概念，在实践中容易出现难以区别的现象。在《行政处罚法》制定之前，有人把吊销证照看成是行政处罚，把暂扣证照理所当然地看成是行政强制措施。但在该法制定以后，由于该法第8条第5项把暂扣证照列入行政处罚的种类之中，又使人们把所有的暂扣证照不加区分地列入行政处罚的范围之内。在海关执法领域也存在类似的困扰，例如，收缴在法律性质上是强制措施还是行政处罚？它与没收之间的关系如何？这些例子说明区分海关行政处罚与海关行政强制措施是非常必要的。划分海关行政处罚与行政强制措施的标准如下：

第一，行为性质不同。海关行政处罚的性质是制裁，具有惩罚性，目的在于纠正违法行为和警戒世人；而行政强制措施实际上是一种处置，它不具有制裁性质，它的目的在于预防、制止或控制危害社会的行为产生。例如，海关行政机关在实施某些海关行政处罚前常采取查封、扣押、冻结等强制措施，它发生在处罚之前，与民事诉讼中的催促措施类似，使其保持在某种状态，以便确认是否违法，再决定是否给予海关行政处罚。

第二，针对的对象不同。海关行政处罚针对的是违法行为，针对的对象是违法者，而且这个违法行为是已经确定的违法行为，具有制裁性；而行政强制措施则不一定，与行政相对人的行为是否违法没有必然联系，它不具有制裁性。它既可以针对相对人的违法行为，也可以针对相对人的合法行为。它有可能针对违法行为，但这个行为仅仅是被怀疑违法，尚未确定其违法性，其行为者类似于刑罚中的犯罪嫌疑人。还有一些强制措施针对的根本不是违法行为，例如，依据《海关法》第17条第2款，上下进出境运输工具的人员携带物品的，应当向海关如实申报并接受海关检查。这里的“检查”是海关运用的行政强制措施，其针对的根本不是违法行为。(www.xing528.com)

第三，目的不同。海关行政处罚的目的是通过制裁制止违法行为。制裁是手段，制止是目的。强制措施的目的在于预防、制止危害公共利益、公共安全、公共健康的情形发生。

第四，处分权利与限制权利的不同。海关行政处罚与行政强制措施，其法律效果是不同的。海关行政处罚是对行政相对人权利的最终处分，例如，没收财产之所以是海关行政处罚，是因为它是对相对人财产所有权的最终剥夺，即处分；而行政强制措施是对相对人权利（特别是财产使用权和处分权）的一种临时限制，例如，查封财物之所以是行政强制措施，是因为它不是对该财物所有权的最终处分，而仅是在短期内对该财物使用权和处分权的临时限制。

第五，中间行为与最终行为。行政强制措施是一种中间行为，它是为保证最终行政行为的作出所采取的一种临时性措施，它没有到达对事件最终处理完毕的状态。如扣押财物，扣押本身不是最终目的，它是为保证以后行政处理决定的最终作出和执行所采取的临时措施。而海关行政处罚则是一种最终行政行为。它的作出，表明该行政违法案件已被处理完毕。如没收财物，它表达了行政机关对该财物的最终处理。

表1-1　海关行政处罚与海关行政强制措施的区别

至此，我们可以分析开头的事例了。吊销许可证和执照无疑属于海关行政处罚，《海关法》第88条规定，未经海关注册登记和未取得报关从业资格从事报关业务的，由海关予以取缔，没收违法所得，可以并处罚款。这里的“取缔”相当于“吊销”。但暂扣、暂停证照属于行政处罚还是行政强制措施，则需作具体分析而定。根据《海关法》第77条规定，海关准予从事有关业务的企业，违反本法有关规定，由海关责令改正，可以予以警告，暂停其从事有关业务，直至撤销注册。这里的“暂停其从事有关业务”属于海关行政处罚行为，因为它是海关对相对人违法行为的一种制裁。但在公安执法领域，交警暂扣发生交通事故当事人的驾驶执照，是保证对事故的顺利处理的手段，其性质属于行政强制措施，因为它是一种临时的保证措施，而不是对事故的最终处理。