执行权分权制约与现代转型

（一）改革进程

随着对执行权兼有司法权和行政权双重性质这点上逐渐达成共识，执行权的分权制约成为执行体制改革较早提出的改革思路。2001年，人民法院开始进行执行机构改革，将原先的“执行庭”改为“执行局”，加强上级执行机构对下级执行机构的直接领导，并且进行了执行实施权和执行裁判权两权分立的改革试点。

2006年，最高人民法院下发《关于地方各级人民法院设立司法技术辅助工作机构的通知》。明确高级人民法院和中级人民法院应根据实际工作需要设立独立建制的司法技术辅助工作机构，为审判工作和执行工作提供技术保障服务，有条件的基层人民法院依需要也可设立相应机构。而这一机构的职责之一就是负责统一办理对外委托评估、拍卖等工作，严格对外委托工作程序和制度规范，对执行中的评估、拍卖工作进行分权。

2011年10月19日，最高人民法院《关于执行权合理配置和科学运行的若干意见》发布，对执行权的分配和运行专门作出了全面、细致的规定。该意见明确将执行权分为执行实施权和执行审查权，并对其内容作了具体的限定。在对应的机构设置上，规定“地方人民法院执行局应当按照分权运行机制设立和其他业务庭平行的执行实施和执行审查部门，分别行使执行实施权和执行审查权”。在效率和公正之间权衡的问题上，提出了“集中办理，互相监督，分权制衡，提高执行工作质量和效率”的方针。同时，该意见还详细规定了“关于执行局与立案、审判等机构之间的分工协作”的问题。其中也明确提到“委托评估、拍卖、变卖由司法辅助部门负责”。为了便于执行工作的统一管理，该意见强化了上级法院对下级法院执行工作的指挥、监督和考核权力。

2012年，在我国首次公布的《中国司法改革》白皮书中，专门用了一段文字来介绍了执行工作体制。其中，再次明确提及了“法院实行执行裁决权与执行实施权分立”。同时，肯定了“执行体制改革进一步加强了执行权运行的内部制约”。^[104]

（二）各分权制约模式及评价

在分权制约基本形成共识后，如何进行分权才是有效分权，到底是将民事执行权分为执行裁决权和执行实施权，还是“三权分立”，即执行裁判权、执行监督权、执行实施权分立，还是“四权分立”？就此却有不同认识。对此，很多地方法院都进行了各种大胆的探索和实践，形成多种模式。概括起来，可分以下五类。

1.“高执办倡导”模式

其又称执行局高配型，即省高院成立执行局，执行局内设两三个部门。其中执行工作部由执行员组成，专司执行实施权。执行裁判庭由执行法官组成，专司执行裁决权。有的法院还设有执行综合事务办公室处理执行中行政辅助事务。执行局长实行高配，即局长级别是副院级，实践中由法院副院长兼任执行局长的情形较为普遍。执行局在省高院内实行统一管理，其实质是行政权吸收司法权。

这种模式在国内目前是主流，在执行局内实现分权制约，由执行裁判权对执行实施权审查监督。这种以行政权吸收司法权的分权执行机构配置从形式上看也实现了对民事执行权的分权，从执行局的统一领导看也符合执行工作的连续性和效率性，同时仍然保留在法院内，且由于这种改革的幅度并不大，法院系统的阻力小。但是，这种模式存在无法克服的“硬伤”。执行裁判庭设在执行局内，受到执行局长行政领导，执行裁判庭独立性受到直接挑战，一旦意见发生相互冲突，难以保证执行裁决的公正。所以由执行裁决权审查监督执行实施权，却又置一个直接行政领导于执行法官之上，监督结果是令人怀疑的。执行局长意志会时常影响到法官的行为，这种分权监督仅是形式上的，有一定效果的，最终无法真正保障执行工作的公正目标。

2.“绍兴中院”模式

2001年最高人民法院执行工作办公室确立在绍兴市中级人民法院进行执行管理体制的改革试点。绍兴中院在实践中探索“二次分权”，第一步分权是本级法院内部执行权分为执行裁判权和执行实施权，第二步分权是中院执行局与基层法院执行局间分权，由基层法院执行局行使执行实施权，而把执行裁判权上收到绍兴中院执行局。其目标在于扩大中院的执行力量，同时逐渐取消基层法院的执行局。就试点制定方案和管理规则来看，职权划分已有别于高执办倡导模式。具体参见下表^[105]：

由此，绍兴模式特征为：第一，中院与辖区基层院执行工作一体化。将一些相对复杂重要的事项统一由中院执行局办理，如案外人异议、对执行主体的追加或变更、对受理的公正或仲裁类事项审查等。第二，执行监督权直接定位于中院执行裁决处。中院执行裁决处的职责：负责对中院执行工作部执行工作的监督和对基层法院执行工作的监督、请示批复、复议。而基层法院执行裁决科的执行法官却无权审查监督执行员的执行行为。第三，中院和辖区基层法院的执行立案仍然由两级法院分别管辖，表现为部分执行职权两级都可以行使，如罚款、拘留的决定权和实施权，裁定执行中止或终结，以物抵债，调查核实财产等。第四，中院执行局负责对基层法院执行案件实施交叉执行^[106]。为克服地方保护主义，由中院指令辖区法院间相互交叉执行。

绍兴中院由于处于试点的开端，其内涵本质并未在短期内彰显，有必要深入分析。首先，纵观各国的民事机构设置大多数设在初级（基层）法院，即仅在一级法院设立执行机构。绍兴中院强化中院执行局的执行职能，为将来统一推行仅在中级法院设立执行局积累经验。其次，执行监督权集中由中院行使。由上级执行局对下级执行局监督审查，契合当前执行局行政管理的性质，监督效果立竿见影，在一定程度上迅速缓解执行乱和执行难。再次，绍兴中院模式是计划将基层法院执行机构逐步取消，仅在中院设立执行局，而后不按行政区划设立中院执行局的若干派出机构，有利于抵制地方保护主义。

绍兴中院模式虽然有诸多创新之处，但这一模式有两个预设：其一，在执行工作问题上，上下级法院执行局是行政领导关系，实行命令式管理；其二，预设了监督者在理论上一定比被监督者要高明正确。其实，这两点都值得反思。上下级执行局垂直领导关于体现行政权吸收司法权的举措作为改革尝试是可以的，但是正如前文所述对执行法官与执行局局长上下级关系是无法解决之难题。而上级监督者和下级监督者身份定位把人民法院归于行政化机构，也存在着无法回避的缺陷。一方面，执行裁决处和执行工作部及综合事务部共同在同一执行局内，分权必然不彻底；另一方面，执行机构设置在中院一级值得商榷，或许设置在基层法院更为适当，同时在中院保留一定数量执行力量具体负责本应由中院受理的执行案件。(www.xing528.com)

3.“长沙中院”模式

针对执行裁决权放在执行局内所导致的行政干扰司法冲突局面，部分地方法院开始新的尝试，出现了2004年长沙中院和2005年成都中院模式。设执行局专司执行实施权，由执行官组成，而执行法官组建执行裁决监督庭，与民庭、刑庭并列。这样上下级裁决监督庭之间是监督关系，而执行局上下级是行政领导关系。执行裁决监督庭从执行局中脱离出来，具有了比较独立的地位，其监督效果更加可信，应该说“长沙模式”比高执办倡导的执行局下设执行裁决庭和执行工作部的模式又进了一步。另外，最高人民法院也在考虑将裁决权从执行局分离出去强化执行系统的内部监督。^[107]

具体而言，“长沙中院”关于执行机关职权的分配中对执行事务局的监督包括：第一，对执行局的不作为，对超期执结而执行局未采取有效措施的案件直接决定是否换人或指令其他法院执行。这是直接赋予执行法官有纠正和指挥执行官的权力。第二，当事人对具体执行措施有异议可向执行局申请复议，仍不服的由执行裁决监督庭审查决定。异议解决是先由执行局自我纠错（复议），后由执监庭解决。第三，对执行局的具体措施（查封、冻结）不服的，由执行裁决监督庭复议作决定。这表明，复议程序可直接作为执行裁决监督庭审查执行局的工作的监督程序。长沙中院在中院范围内建立了法院系统内分权较为彻底、监督较为有效的执行权配置机制。

为了最大限度地保护当事人和案外人的合法权利，2009年长沙中院在原有“长沙模式”的基础上，按照不同权能重新整合成3个执行庭室，分别独立行使执行协调权、实施权和裁判监督权。执行局构建的一整套不敢违规违纪的惩戒机制，不能违规违纪的防范机制，不愿违规违纪的自律机制和不必违规违纪的激励机制既是紧箍咒又是防弹衣。

其中，新创建的执行督办“三色令”是形成合力的“加压阀”。“三色令”规定，当事人反映或本院发现超期或有不作为的，拟发绿色督办令进行催办；各级领导指示督办或当事人反映不作为、乱作为或执行中确定存在不良反应等情况，拟发黄色督办令，限时报结果；经督办后，仍不落实，拟发红色督办令，并限期结案，考核中将扣分。^[108]

4.“重庆高院”模式

重庆高院模式为将执行权一分为四模式^[109]。《重庆市高级人民法院关于进一步加强和改进全市法院执行工作的意见》共15条，以分权制衡为核心，旨在全面破解执行难顽疾。具体而言，创新有以下方面：第一，将执行权分为执行启动权、执行实施权、执行裁决权、执行监督权，由不同部门行使，分权制衡。为强化监督，把执行异议、执行复议等执行程序中的裁决权交由审判监督庭行使，并由不同的院领导分管。第二，将执行机构分成执行管理部门、执行实施部门、执行监督部门。在同一内设部门，财产查控权、处分权也由不同合议庭和人员行使。第三，除涉及依法应当保密或者公开后可能发生妨害执行的情况外，每宗执行案件的信息均应向当事人和公众公开。包括案件承办人、流程进度、已查控财产情况、拍卖过程，参与执行分配的条件、财产分配原则、分配方案等。在重庆法院网设置执行信息公告栏，任何人都可浏览。第四，多头监督执行过程，力保执行阳光公正。规定当事人监督、特邀监督员监督、人民陪审员参与执行、社会监督、廉政监察员、执行重点环节和关键节点的监督制约等模式。其中强化当事人监督，申请人对延期两次以上的案件可要求执行法院予以说明并更换承办人，也可申请上一级法院提级执行或指定其他法院执行。被执行人对针对本人实施的执行活动可以通过执行异议、执行申诉、申请国家赔偿等途径来监督和维护自己合法权益。

5.“东莞三院”模式

“东莞三院”模式是东莞市第三人民法院从2009年5月1日起试点并逐步发展完善的执行分权模式，其将执行工作层层分解，分段执行，即所谓“流水线作业，分段集约执行”。具体而言，是将执行过程的工作任务拆分到七个工作小组，分别是综合组、执字组、执委组、执恢组、评估拍卖组、重案组、强制执行组，各个小组承担着不同阶段的执行工作。其中，综合组负责收案、转款和归档；执字组负责被执行人或可供执行财产在东莞第三人民法院所在地——塘厦镇的各类执行案件，该组案件最多；执委组负责法院对外委托、接受委托的执行案件，主要是交通事故执行案件、刑事附带民事执行案件；执恢组负责已经中止执行现在恢复执行的案件；评估拍卖组负责执行标的物的评估变价拍卖等等；而2012年新近成立“重案组”，负责案情复杂、信访投诉较多的执行案件，该组案件数量不多，但难度很大。

在执行监督体系上，东莞第三人民法院制定了详细的执行代管款管理流程和操作细则，对因各种原因延期支付代管款的，按规定须层层上报审批，并从2012年8月1日起在该院内网对执行款账目进行公开，执行款到账一个月未支付出去，负责的法官要打报告说明原因。^[110]而原审监督庭职能扩大而成的审管办，负责诸如评估拍卖的监管。

“东莞三院”模式改变了过去执行人员“一人包案到底”的工作方式，将一个案件的执行程序分为多个环节，案件办理自上而下，步步衔接，犹如一条运转有序的流水线。既提高了效率，又保证了队伍廉洁。但是，这一模式存在两个缺陷：首先，有些执行组的出现，如执恢组、重案组，其目的在于啃执行中的“硬骨头”，也可以让执行当事人感觉执行机构对其久执不结的案件高度重视，避免某一执行员长期困于某一执行案件的尴尬。但是，换了一拨人或者换了一个“重案组”的名字，是否就会真的“堪当大任”，还有观察。如名不副实，则容易变成搪塞当事人的方法。其次，这是一个高度强化行政权的执行模式，其能否有效运作，取决于其主管执行工作的法院领导的领导力和执行力，容易出现因人而变的情况，难以实现执行程序化控权和运作。

（三）现行分权制约的整体评价

包括上述五种模式在内的这些有益探索对执行权良好运行是意义重大的。从执行员一人包干，权力集中缺乏监督的传统模式走向分权制约的轨道。这些模式实际上都是在现行体制内作局部调整，当然在一定程度上对执行工作有所帮助，这些逐步积累的量变在合适时机必然会引起质变。实践中，法院还在不断探索新的监督方式，主动争取社会各界和当事人的理解和支持。其实，法院内部改革做到长沙分权模式、重庆程序控权模式已是非常细致。只是囿于法院自身框架内，做实质意义突破似乎不大可能。