执行机构内部监督的重要性——民事执行制度创新

（一）相关规定

执行机构的内部监督，是指人民法院内部，最高人民法院对地方各级人民法院、上级人民法院对其辖区内的下级人民法院的执行工作所进行的监督。规范人民法院内部的执行监督的文件依据，最先出现在最高人民法院1998年7月出台的《关于人民法院执行工作若干问题的规定（试行）》第129条至第136条中，包括8个条文。第129条整体上规定了最高人民法院对地方各级人民法院和上级人民法院对下级人民法院的执行监督权。第130条至第133条规定了执行机构内部的各种监督方式，具体而言，包括6种：（1）指令下级法院纠正。《执行规定》第130条规定上级法院发现下级法院作出的裁定、决定、通知或具体行政行为不当或错误时，应当及时指令下级法院纠正，并可通知有关法院暂缓执行。该规定体现上下级领导关系，与人民法院上下级监督关系相冲突。虽然司法解释规定在省高院范围内执行工作采取统一领导、管理关系。但上级法院直接以指令方式命令下级法院纠正值得商榷，除非明确是单纯执行实施权的范围内。（2）上级法院直接纠正下级法院。《执行规定》第130条第2款规定上级法院指令下级法院纠正，下级法院不服申请复议，而上级法院认为复议理由不成立，同时下级法院仍不纠正时，由上级法院直接作出裁决或决定予以纠正。由此可知，在下级法院不遵从上级法院管理时，由上级法院直接行使下级法院的职权。（3）责令下级法院在指定期限内作出裁定，必要时亲自作出。《执行规定》第131条是关于非诉讼法律文书的执行事项，如果非诉讼法律文书有不予执行的事由，但下级法院仍在执行时，上级法院的监督方式是先责令下级法院作出不予执行裁定；如果下级法院不作出，上级法院就有必要自行作出不予执行裁定。（4）发出督促执行令。《执行规定》第132条第1款规定人民法院怠于行使执行权的情况有：人民法院的执行案件（包括受委托的执行案件）在规定期限内未结案；应依法实施具体执行行为而不实施的；应作出裁定、决定、通知而不制作。上级法院发现这些情况后，应向下级法院发出督促令，敦促下级法院限期执行。^[95]（5）转移下级法院的执行权。当下级法院怠于行使执行权时，上级法院先敦促下级法院。效果不理想，则会采用比较激进的方式，如提到本院亲自执行或指定本辖区其他法院执行。通常针对两种情况：其一是被执行人有履行能力，而下级法院因关系、人情等因素故意拖延、怠于执行的；其二是因地方或部门保护主义干扰或执行法院内部对案件认识不统一，使案件久拖不执的情形。（6）书面通知下级法院暂缓执行。《执行规定》第133条是关于执行依据错误时的监督措施。主要指法院作出的生效法律文书确有错误的情况。如审理结果不公正，当事人抵触情绪很大，不仅到处申诉不服，且千方百计躲避执行，这类案件执行起来不可能不难。如果强制执行了，再审改判后，可能难以执行回转。所以当上级法院发现这类案件后，应书面通知下级法院暂缓执行，并移交审判监督庭处理。第134条和第135条规定了暂缓执行的通知抄送、期限及恢复执行等。第136条强调下级法院不按照上级法院的裁定、决定或通知执行，造成严重后果的，应当按照有关规定追究有关主管人员和直接责任人员的责任。

2000年，为了规范执行管理，最高人民法院发布《关于高级人民法院统一管理执行工作若干问题的规定（试行）》，其第1、5、8、9、11条对监督方式作了进一步明确，主要集中在纠正、指定、提级和责任等方面。2002年最高人民法院发布《人民法院执行工作纪律处分办法（试行）》，其中对执行人员权力滥用权力提出了不少惩罚性规定。2006年5月，最高人民法院在《关于执行案件督办工作的规定（试行）》中对监督的方式、途径、文书、责任等方面又作了规定。2007年10月修改、2008年4月1日施行的《民事诉讼法》修改后的第202条规定（即2012年8月修订、2013年1月1日施行的《民事诉讼法》第225条）当事人、利害关系人向上一级法院申请复议制度，第203条（即2012年8月修订、2013年1月1日施行的《民事诉讼法》第226条）是督促执行规定，这些是执行监督的新方式。

各地高级法院和中级法院也从本地实际出发，纷纷改革探索，健全机构，落实责任人员，完善各项规章制度，对各类执行监督案件规定了受理范围、审理方式和处理的具体程序，初步形成较为完善的监督体系。如2002年浙江省高级人民法院《关于统一管理全省法院执行工作的规定》第五部分是关于案件监督的管理。其中（1）规定上级法院对下级法院不当或错误行为监督；（2）保障措施，如上级法院可以调阅案卷；（3）指令纠正权；（4）下级法院有权请求上级法院复议；（5）提级制度；（6）批评处分责任。又如2005年《江苏省高院执行工作细则（试行）》中将执行监督纳在第四部分执行裁决范围中，从117条至122条共6个条款。除对最高院《执行规定》细化外，有部分创新：其一，期间更加明确。如监督案件承办人应在15日内调卷审查（118条），下级法院应按监督意见一个月内纠正处理完毕（122条）；其二，方式更加细致。一般监督意见要经合议庭或审委会讨论决定（119条）；其三，提级执行和指定执行调整。细则把这两项放在执行救济中加以规定。

（二）对执行机构内部监督的整体评价

客观地说，最高人民法院的《执行规定》，浙江省高院和江苏省高院的《执行细则》，其有关执行的内部监督规定，对纠正下级执行法院违法的、不当的执行行为，督促执行法院提高效率，抵制外来干扰，维护申请执行人和案外人权益，规范执行的程序运作，化解“执行乱”，有着重要作用。但是，它们都有以下共性，也是值得反思的方面：第一，上级法院对下级法院的监督是以一种行政上级管理下级模式进行。第二，不具有制度性、程序性。表现为监督的启动随意性、主观性强。即便是当事人权益受损提出执行申诉也不当然启动监督程序。不过目前有所改观，就是《民诉法》第202条复议程序的增设。第三，规定粗糙，不具有操作性。如上级法院发现下级法院的执行行为不当或错误，但如何发现错误没有明确。第四，对裁定的撤销值得商榷。《关于人民法院执行工作若干问题的规定（试行）》第130条规定，上级法院可以指令下级法院纠正自己作出的裁定，但人民法院作出的生效裁定对当事人和法院皆有约束力，非经法定程序不得撤销或变更。^[96]

（三）执行内部监督案件来源方面的反思

《关于人民法院执行工作若干问题的规定（试行）》第130条至133条规定上级法院“发现”下级法院的不当和错误。然而，如此抽象表述令人不知上级法院是如何发现的，且还会让人担忧上级法院如果真的发现了是否会必然启动执行监督程序。

实践中的执行监督案件主要有以下来源：（1）上级法院对下级法院执行工作日常监督和工作检查中发现。（2）当事人、案外人声明异议，申诉或申请复议，从而启动执行监督程序。（3）地方党委、政府、信访等部门批办、交办的案件。（4）人大监督引起的案件。人大在我国是权力监督机关，但人大合理行使监督权应当是对法院司法的宏观监督，而非个案监督。（5）检察院监督的执行案件。在2012年8月《民事诉讼法》修订前，全国部分省市，如四川、重庆、广东等高院和高检共同会签文件将民事执行纳入检察监督的范围，效果不错。（6）媒体、互联网公开报道案件而引起的法院启动执行监督。

执行监督作为法院内部监督纠错机制，在当前“执行难”和“执行乱”压力下，其重要性是不言而喻的。从上述监督案件来源看，几乎每类监督主体就会形成一种案件的来源，已构成纵横交错的监督体系网络。但冷静反思，却会让人感到担忧。首先，法院院长及执行局长交办的案件来源不明。实践中有不少案件是这种方式启动的，缺乏明确规定。其次，当事人、案外人引起的案件来源的保障力度不够。事实上，当事人和案外人为了自身权益必然会认真对待法院的执行行为。若完善执行了救济制度，当事人、案外人引起的执行监督案件会成为监督案件的主要来源。再次，检察院引起的案件来源。检察院是我国法律监督机关，当时立法上无民事执行检察监督之规定。从监督方式上看，检察监督具有法定性、程序性、制度性。检察院与法院同样是我国司法机关，故应设计成如下模式：党委、政府、人大、信访、公众媒体等监督主体发现问题后，统一通过检察院吸纳意见，由检察院按照法定程序对法院进行监督，这样可避免监督方式及程序的随意性、不规范性、非专业性。

（四）执行内部监督程序架构的反思

1.执行内部监督主体行政化倾向明显

《关于人民法院执行工作若干问题的规定（试行）》第129条规定：上级人民法院依法监督下级人民法院执行工作，最高人民法院依法监督地方各级人民法院和专门法院执行工作。因此我国现阶段执行监督主体有三级：最高人民法院、高级人民法院和中级人民法院。基层人民法院是被监督的主体。而根据执行机构改革普遍在法院设立执行局来看，真正负责执行监督案件的主体是法院的执行局。由于执行改革在我国尚未形成统一模式，最高人民法院也允许地方法院尝试，所以实践中出现了在执行局内单独成立执行监督机构的探索。如昆明中院执行局下设执行裁判庭、执行处和综合处，而由综合处负责监督，指导执行案件。^[97]绍兴中院执行局内设综合事务办公室，它是协调、辅助内勤部门，并不监督执行案件，其具体负责执行监督的主体就是执行裁决处。2001年6月绍兴中院《关于全市法院执行工作管理规则（试行）》第11条第1款：中院执行局执行裁决处职责是负责对中院执行工作的监督、请示批复、复议。^[98]所以，我国目前执行监督主体的具体设置立法上不具体，在全国范围内并未统一。

2.执行内部监督的具体对象不清晰

依最高人民法院《关于人民法院执行工作若干问题的规定（试行）》，执行内部监督的监督包括：

（1）执行法院的执行行为。

第一，下级法院在执行工作中作出的裁定、决定、通知有不当或错误。如在执行过程中，上级执行局认为下级执行局作出的罚款、拘留、查封、扣押裁决有误时，应当指令纠正。第二，下级法院的具体执行行为。如当执行员实施执行措施时违反法律规定，没有保留被执行人及其所供养家属的生活必需品。第三，下级法院怠于行使执行权的行为。上级法院发现下级法院应当依法实施具体行为而不实施的，应当督促下级法院限期执行。

（2）对非诉讼生效法律文书的监督。

《关于人民法院执行工作若干问题的规定（试行）》第131条：上级法院发现下级法院的执行依据——非诉讼生效法律文书存在不予执行的法定事由，但下级法院还在执行中，上级法院应当（而非可以）责令下级法院作出不予执行裁定，或直接由上级法院作出不予执行裁定。非诉讼生效法律文书有仲裁裁决书、公正债权文书等。如果被申请人提出证据证明仲裁裁决有法定不予执行的情形，经人民法院合议庭审核后，应作出裁定。

（3）对法院生效法律文书的监督。(www.xing528.com)

把131条与133条对比可得出前条主要指法院生效法律文书，包括判决、裁定、调解书确有错误。如事实认定错误、适用法律错误，违反法定程序等。上级法院发现这些情形时，应书面通知下级法院暂缓执行，同时行使审判监督职能。

（4）对执行期限的监督。

《关于人民法院执行工作若干问题的规定（试行）》第132条规定上级法院发现下级法院在规定期限内未能结案时，行使监督权敦促下级法院限期执行，或转移执行权。《关于人民法院执行工作若干问题的规定（试行）》第107条规定执行案件一般应在立案后六个月内结案，特殊情况，院长批准可延长。六个月视为一般标准有两个原因。一方面可加强执行员责任心，提高执行效率；另一方面也为上级法院加强执行监督提供时间上的参照标准。

上述对监督对象的列举，这实际上也是针对实践中执行乱的总结。有观点将实践中的执行乱划分为三种类型：消极性违法执行、积极性违法执行、混合性违法执行，以此作为执行监督的对象。^[99]也有观点对此分为指导思想乱、管理秩序乱、执行程序乱、执行措施乱、委托协助乱，其实质是执行难的延伸和恶性循环的结果。^[100]

此外，各地高院和中院也纷纷在《关于人民法院执行工作若干问题的规定（试行）》基础上制定适用于本省、本地的执行内部监督的规定。但总体看来，无论是适用于全国的《关于人民法院执行工作若干问题的规定（试行）》还是各地的探索制度，都具有明显的功利性，即希望出台一项或几项行政管理、命令式的监督制度以期迅速解决实际工作中的“执行乱”，而实际效果是又一次陷入治标疗法。原因之一是任何具体监督制度都是针对被监督主体及其行使权力的过程而制定的，然而目前现状是执行机构改革还在进行中，尚无最后结论，结果导致监督对象的杂乱。实际上，监督对象无非是执行官和执行法官的职权行为，所以厘清执行实施权和执行裁决权的范围后，就可以从理论上指导实践，避免目前法院执行监督工作从实践到实践，理论不足且混乱的被动局面。

3.执行内部监督审查程序不明确

上述规定对执行监督应适用何种程序加以审查，暂无明文规定。缘由及于两个方面，一方面，执行监督制度正式设立也仅有十多年，尚处于探索阶段，且目前国内的执行监督制度极具中国特色，与国情紧密相关，《关于人民法院执行工作若干问题的规定（试行）》的监督条文纯粹是近年人民法院实践经验的总结。如提级执行制度实际是赋予上级法院在管理方面很大的行政权，完全是现行体制给逼出来的监督措施。所以审查程序还在探索阶段。另一方面，从现行执行机构配置在人民法院的位置来看，执行法院上下级间适用双重管理体制。一个是法院间相互监督关系，另一个是上级法院（执行机构）对下级法院（执行机构）的行政管理关系。而从《关于人民法院执行工作若干问题的规定（试行）》中归纳的具体监督措施基本上体现了上令下从的领导关系，强调的价值是效率。程序越简单效率越高。所以，当前关于适用程序的规定缺失是可以理解的。对现行民事诉讼法及司法解释的梳理，还是发现为数不多的，几个关于适用程序的规范。

（1）适用复议程序

2007年修订后《民事诉讼法》第202条（即现行《民事诉讼法》第225条）规定当事人、利害关系人对人民法院关于书面异议的裁定不服，可以自裁定送达之日起10日内向上一级人民法院申请复议。2009年1月1日实行的《最高人民法院关于适用中华人民共和国民事诉讼法执行程序若干问题的解释》规定了有关当事人、利害关系人提出异议和申请复议的程序。当事人、利害关系人提出异议要以书面形式，执行法院应自收到书面异议15日内作出裁定，申请复议也应是书面形式，上一级法院应当组成合议庭30日审查完毕，异议和复议期间不停止执行等。

（2）听证制度

实践中，有些地方法院把听证作为当事人启动救济程序后上级法院复查的一项程序性制度。如浙江绍兴中院《关于执行案件公开听证的暂行办法（试行）》规定听证由三名执行法官组成，公开听证范围，听证提出与受理，听证具体程序与步骤，及听证处理。又如昆明中院执行裁判庭主要职责第（八）款规定对重大事项进行听证。一般来讲，对当事人、案外人书面异议的，通常采用书面审理以提高效率，但是若属于重大事项，则应当给予当事人完备程序保障，听证程序的引入意义就在于此。

（3）合议程序

《关于人民法院执行工作若干问题的规定（试行）》第5条：执行程序中重大事项的处理，应由三名以上执行员讨论，并报经院长批准。此条文中重大事项是指涉及执行裁决权的事项，包含对当事人、案外人异议处理，上级法院协调、监督下级法院执行工作。^[101]实际上，三名以上执行员讨论，就是借鉴合议庭制度。

4.执行监督引起的责任机制不合理

现行法律没有法院执行人员的专门立法。《法官法》第52条第1款：对人民法院的执行员，参照本法有关规定进行管理。可见是将执行人员参照法官管理，但这明显忽略了执行员工作的特殊性。而在实践中，则更是把一些业务素质差，学历低，或胆大蛮干人员安排去执行，导致执行违法不断，执行怎能不乱？

《关于人民法院执行工作若干问题的规定（试行）》第136条：下级法院不按照上级法院的裁定、决定或通知执行，造成严重后果，按照有关规定追究主管人员和直接责任人员的责任。目前来看，对执行人员惩戒责任包括纪律惩戒和刑事惩戒，具体为行政责任和刑事责任。为了进一步规范行政责任，最高人民法院2002年9月公布《人民法院执行工作纪律处分办法（试行）》（以下简称《处分办法》），该文件比较详尽地列举各类执行过程中不当或错误情形并提出应承担警告、记过、记大过、降级、开除的责任。但其具体内容令人有诸多疑惑之处，似乎存在处罚过轻，如《处分办法》第20条：伪造、篡改执行文书的，给予记大过至开除处分。执行文书通常是生效的法院判决书，执行员伪造判决书，其责任何其严重？给予记大过不仅不足以产生惩戒效果，甚至还会产生助长违法者更加胆大乱来的做法。因此，应直接开除并提交检察机关追究刑责；又如《处分办法》第9条采取强制措施有过失行为，造成死亡等严重后果的，给予警告至开除处分。执行员不认真履行职责，拘留被执行人有过失造成死亡，而处罚仅仅是开除，责任与过错也是不相适应的。

全国人大常委会2002年12月28日公布《刑法修正案（四）》修订了《刑法》第399条。修订后第3款：“在执行判决、裁定活动中，严重不负责任或者滥用职权，不依法采取诉讼保全措施、不履行法定执行职责，或者违法采取诉讼保全措施，强制执行措施，致使当事人或其他人的利益遭受重大损失的，处……徒刑。”根据此条文，刑法产生了两种罪名，即执行判决、裁定失职罪和执行判决、裁定滥用职权罪。

国家在2002年9月和12月推出重量级的司法解释和刑法修正案，力度和频率在民事执行方面都是绝无仅有的。一方面表明民事执行领域违法操作的严重；另一方面也说明高层解决“执行乱”的决心。但《处分办法》出台较为仓促，并未细分执行法官和执行员惩戒程序，加之在我国，法官等同于一般公务员，对法官的惩戒沿袭了对一般公务员监督的机制和手段，行政化色彩浓厚，缺乏法官职业的针对性和有效性。^[102]因此，有必要建立与执行法官、执行员职业相适应的惩戒机制。^[103]