环境公益诉讼：保障环境权利，解决纠纷

利益纠纷解决的终局性机制是司法途径，而环境公益诉讼是保障环境权利得以实现的最后一种途径。“因为不管什么性质的权利，如果不允许公民将自己是否拥有权利的真实状况表达出来以获得必要的法律和制度的保障，权利都不具有实质的意义。”^[50]环境权利是一种集体性权利或曰公益性权利，若要通过诉讼途径对其进行救济，则需要遵循专门的程序规则——环境公益诉讼程序。环境公益诉讼往往因为一定范围内的人类共同体赖以生存的自然环境遭受严重破坏而提起，如气候变暖、湿地减少、臭氧层空洞、太空垃圾、公海污染、酸雨面积扩大等，“这类诉讼的发动者本身与案件没有直接的法律上的利害关系，而是完全从维护环境公益的角度出发、以维护环境公益为唯一目的”。^[51]相比较而言，环境公益诉讼与传统诉讼之间具有很大的差别，集中表现在原告资格的认定、举证责任的分配、因果关系的证明、诉讼请求的内容、诉讼结果的归属等方面。这是因为环境权利的享有主体与代表主体之间是分离的，同时，环境权利受侵害的特征还表现在侵害过程复杂性和代表主体多元化方面。

“环境公益诉讼主要以处于继续或者连续状态的环境污染或者生态破坏行为为对象，并以请求法院发布裁判，责令行为人停止侵害、修复环境或者支付修复费用为主要诉讼目的。”^[52]环境权利受害的本质是人们从自然环境获取基本生存物质资料的权利受到损害或威胁，而并非与环境有关的物质财富的减损，这不同于传统的权利侵害。“环境侵权显然具有对私益和公益的双重损害。自然环境作为人类生存和发展的物质基础，是典型的公共利益。实际上，形式上的自然环境受害——各种污染和生态破坏的背后，是人类的公共利益受害，或者是人类的共同权利受害。这里所谓的没有‘人’的损害，实则是没有民法上的那种意义上的只有私益的‘人’，而是出现了环境法意义上的具有公益性质的‘人’。”^[53]因此，环境权利既牵涉到个体或群体民事权益，也有公益性的公众环境权益。从受害主体来看，包括以个体形式出现的自然人及其联合，以及以整体形式出现的特定区域内的民众群体。作为一项法律权利，我国的环境权利仍处于从应然权利发展为法定权利的过程之中，该权利的法律实现，有待于理论界和实务界人士理论研究与司法实践共同推动来完成。“对于处于形成过程中的环境权，其法定化最好的途径是通过公民对环境权益的追求，通过具体个案和程序生成和承认环境的子权利，最终明确环境权的权利要件和效果要件。”^[54]简而言之，环境权利的法定化离不开环境诉讼司法实践，离不开司法机关对新型法律权利的审查和认定。

与传统诉讼不同，环境诉讼与环境特征相适应而具有自身独特的特点。就诉讼目的而言，环境诉讼具有两种救济指向，一种指向是公益性环境权益，另一种指向是私益性环境权益。“鉴于环境侵权受损权益性质的不同，在环境侵权民事诉讼的原告资格上应当有所差异。依据前述环境侵权受害主体的表现形式、受损事实、诉讼请求、诉讼目的和涉讼利益归属等不同，环境侵权民事诉讼原告资格应分为私益性原告与公益性原告两大类型……上述两类民事原告资格分别对应两种诉讼程序，应从诉讼标的、诉讼请求、举证责任、诉讼目的、诉讼效果等方面作严格区分，也是法律针对集体环境权益维护与个体民事权益保护作出的制度选择，是法律规范因应环境问题的必然结果。”^[55]因此，私益性权利应当通过传统的诉讼程序获得救济，而公益性权利则需要通过环境公益诉讼的特殊程序来获得救济，二者可以并行不悖，这一点已经为我国现行的司法解释所确认。^[56]

依据致害主体的角度差异，环境公益侵害也可分为两种情形：一种是平等环境利用主体造成的民事环境侵害，即企事业单位在环境资源开发利用过程中，排放的废弃物质或引起的环境破坏对人们环境权利的侵犯；另一种是环境管理主体造成的行政环境侵害，即国家环境行政管理部门环境决策失当或怠于管理导致对人们环境权利的侵犯。基于公法与私法的严格划分，大陆法系国家往往将纠纷区分为民事案件和行政案件两类，继而上述两种环境公益侵害纠纷适用的诉讼程序也被分为环境民事诉讼和环境行政诉讼两种。与大陆法系国家不同，英美法系国家并不严格区分公法与私法，所以民事与行政纠纷也适用相同的诉讼程序，环境公益诉讼的称谓也不太相同，如美国称“公民诉讼”、英国称“检举人诉讼”。不管怎样，两大法系之下环境公益诉讼的基本内容还是比较相似的。结合中国民事诉讼与行政诉讼案件的区分，不同案件中的被告身份不同。前者的被告是民事主体，属于环境民事公益诉讼的范畴，具体规定于《中华人民共和国民事诉讼法》第55条；后者的被告是环境管理主体，属于环境行政公益诉讼的范畴，具体规定于《中华人民共和国行政诉讼法》第25条。

环境权利受到侵害的表现形式往往是生态环境损害，^[57]“对于生态损害所具有的利益主体的不确定性和整体性特点以及生态损害诉讼费用巨大性、举证复杂性、知识专业性等特征，则完全可以通过设置单独的诉讼制度予以解决”。^[58]由此来看，环境公益救济目的的实现是私益性原告主体所无法完成的，原因在于其自身利益局限性使然，也与私法手段本身的缺陷有关。“私法手段在保护环境中的作用是有限度的，须是个人权利受到侵害或有受侵害之虞，受害人提出排除、防止或赔偿的请求，才能通过民事责任机制排除侵害、补偿受害人损失、制裁违法。如果将损害赔偿的范围扩张至生态价值损害或公民环境权益损害，一方面由于高度不确定性和涉及复杂利益衡量而难以操作，另一方面可能超出民事责任、私法手段所承载的功能，把民法改造得面目全非。”^[59]　随着环境问题的发展变化，司法实践中的环境公益诉讼原告逐渐呈现出多元化的趋势。就中国环境司法而言，随着2017年《民事诉讼法》和《行政诉讼法》的修订，我国环境民事公益诉讼与环境行政公益诉讼的立法和实践，已经获得了一定程度的发展。其中，有权提起环境民事诉讼的原告主要包括环保社会组织、环保机关和检察机关三类，而有权提起环境行政公益诉讼的原告仅限于检察机关一种主体。

对环境的人为损害首先意味着，人类生存性环境利益的剥夺是对人们环境权利的侵犯。就权利救济的原理来看，“有损害，始有救济”。“环境侵权责任规则的设置，从其本质上来看，应当是民法对当代环境问题日益严重现状的一种立法反应，其初衷就是要保障公民的环境权益，以便在民事责任领域弥补环境侵权受害者规避风险能力的不足，同时赋予受害者司法救济途径的方式来实现该项权益。”^[60]　环境公益诉讼案件中的公益性原告应当能够超越自身利益局限性，站在环境公益角度寻求法院的司法救济。环境公益代表资格取决于其活动宗旨、行为方式和行为目的。具体而言，公益性原告的可能情形有以下几种：其一是环保社会组织，其出任公益性原告所代表的既不是组织本身的利益，也不是组织成员的利益，而是其组织章程所确定的环境公共利益；其二是环保行政机关，^[61]其之所以提起环境民事公益诉讼，目的不在于履行其行政管理职能，而在于通过民事法律责任追究实现对社会公众环境利益的救济；其三是检察机关，其实质上所代表的也并非国家环境利益，而是社会公众的环境利益。若非如此，上述主体仍属于私益性原告而并非公益性原告。

当前述三类潜在公益性原告在同一个环境侵权案件中发生积极冲突或消极冲突时，为避免法院重复审理或环境公益无人诉讼救济的尴尬局面的出现，有必要通过一定的程序规则，将多元的公益性原告进行位置排序(或称之为顺位)，以实现环境权利救济公益性原告的秩序化。“当然，该公益性原告资格的确定应当依据国家社会、经济、文化发展的实际水平来确定，也即现实条件允许、社会公益必需、法律技术可行。否则，非但不仅无法救济受损环境公益，而且会造成社会资源和司法资源的浪费。”^[62]正如20世纪初，罗科斯·庞德先生指出的，“当今法律制度面临的最大问题不是在实体法上，而是存在于程序法领域，因而应花大力气进行诉讼程序上的改革，以便更好地实现权利”。^[63]

以中国环境民事公益诉讼的立法与司法实践为例，环境公益代表资格的出任程序可作如下设计：

(1)环保社会组织拟出任原告时，必须经过环境公益代表主体确认的前置程序，即有意代表环境公益的环保社会组织应当向被告所在地检察机关(以环境侵权案件的影响程度确定由哪一级别的检察机关负责)提出申请，然后由检察机关向社会发出公告，催促其他有意向代表环境公益的环保组织进行申报。“依法成立的以环保为宗旨的环保公益团体，有权提起环境公益诉讼，是环境公益诉讼制度的核心。这种制度特别适合于受害人不确定、环境权属关系不明确、受害人众多而又难以确定代表人或者受害人众多但却是缺乏应有诉讼能力等特殊情况。”^[64]如果出现多个环保社会组织争相出任环境公益代表的情形，检察机关还应组织听证程序，以便最终确定适格的环境公益的代表主体资格，并在一定期限内向社会公示。

(2)环保行政机关拟出任公益性原告时，须以环境公益代表(公益性环保组织)的缺位为前提。^[65]“当然，行政主体只有在依法履行环保职责而不能充分保护环境公益时，方可提起环境民事公益诉讼。”^[66]因为，环保行政机关以环境公益最大化为目的，负有管理辖区范围内环境资源的法定职责。它属于国家组成部门，拥有强大的国家行政管理权力，对于环境违法行为有权依法给予相应的行政处罚，包括警告、罚款、责令停产、暂扣或吊销许可证件、没收财物以及行政拘留等。相对于诉讼救济而言，环境行政执法手段在降低环境损害程度方面，具有更强的主动性和更高的效率性。环保行政机关只有在行政执法不足以避免或减少环境损害时，方可诉诸环境公益诉讼。^[67]“行政机关提起环境民事公益诉讼的前提是已经充分行使了法律法规赋予的行政权力，穷尽了诸如处罚、责令停产停业等所有的合法手段。”^[68]环保行政机关出任环境公益代表主体之前，应当自行决定在其管辖范围内和一定时期内面向社会进行公示。此举意在除向社会表明其意图外，还可以促使相关的公益性环保组织积极介入。当其他公益环保组织提出异议时，环保行政机关应当撤销公示，终结其出任环境公益代表主体的认定程序，进而改由公益性环保组织启动环境公益代表主体确认的前置程序。

(3)检察机关拟出任公益性原告时，同样是以环境公益代表(公益性环保组织或环保行政机关)的缺位为前提的。检察机关环境公益诉权资格的取得源于其作为社会公共利益和公共秩序维护者的身份。“只要赋予检察机关民事诉讼职权，通过提起诉讼的方式将案件引入审判程序，就能有效避免公益代表的缺位现象，从而维护国家、社会公共利益和公民的合法权利。”^[69]在我国现行民事诉讼法和行政诉讼法中，均明确赋予检察机关提起环境公益诉讼的原告主体资格。为贯彻落实检察机关提起环境公益诉讼的具体程序，我国最高人民法院和最高人民检察院还在2018年3月2日发布实施了《关于检察公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》，^[70]在环境民事公益诉讼中，与环保行政机关公告程序相似，检察机关拟出任公益性原告时，也应在其管辖范围内自行决定向社会公告。当公告期满，法律规定的机关和有关组织不提起环境民事公益诉讼的，检察机关方可向人民法院提起诉讼。而在环境行政公益诉讼中，检察机关必须在履行法定的诉前程序后，方能以原告身份提起行政公益诉讼。依据该行政公益诉讼的诉前程序规定，检察机关需向有关行政机关提出检察建议，督促其依法履行职责，只有当被建议的行政机关不依法履行职责时，检察机关才能依法向人民法院提起诉讼。

【注释】

[1]吴健：“环境和自然资源的价值评估与价值实现”，载《中国人口·资源与环境》2007年第6期。

[2]孙飞：“论环境污染司法鉴定机构的设置”，载《中国司法鉴定》2008年第3期。

[3]周训芳：《环境权论》，法律出版社2003年版，第194页。

[4]同时，中国环境保护部也于2016年6月29日发布了《生态环境损害鉴定评估技术指南总纲》和《生态环境损害鉴定评估技术指南损害调查》两个通知，由此对环境损害鉴定评估工作实施了更进一步的细化。与环境污染损害鉴定评估不同，生态环境损害鉴定评估是指，鉴定评估机构按照规定的程序和方法，综合运用科学技术和专业知识，调查污染环境、破坏生态行为与生态环境损害情况，分析污染环境或破坏生态行为与生态环境损害间的因果关系，评估污染环境或破坏生态行为所致生态环境损害的范围和程度，确定生态环境恢复至基线并补偿期间损害的恢复措施，量化生态环境损害数额的过程。

[5]吴健：“环境和自然资源的价值评估与价值实现”，载《中国人口·资源与环境》2007年第6期。

[6]参见於方等：“如何推进环境损害评估鉴定与赔偿修复?”，载《环境保护》2010年第8期。

[7]童克难、高楠：“深入开展环境污染损害鉴定评估”，载《中国环境报》2013年8月28日。

[8]於方等：“借他山之石完善我国环境污染损害鉴定评估与赔偿制度”，载《环境经济》2013年第11期。根据《全国人民代表大会常务委员会关于司法鉴定管理问题的决定》第2条规定，中国现行的司法鉴定业务种类主要包括三类，即(1)法医类鉴定；(2)物证类鉴定；(3)声像资料鉴定。

[9]吴健：“环境和自然资源的价值评估与价值实现”，载《中国人口·资源与环境》2007年第6期。

[10]周卫：“论我国环境监测制度的功能嬗变与立法完善”，载《理论月刊》2010年第9期。

[11]刘卫先：“我国现行环境监测体质评述”，载《中国环境监测》2009年第3期。

[12]钱瑾：“国外环境监测管理的几点经验”，载《云南环境科学》2001年第1期。

[13]王秀琴、陈传忠、赵岑：“关于加强环境监测顶层设计的思考”，载《中国环境监测》2014年第1期。

[14]PM是大气中可吸入“颗粒物质”的缩写，PM10代表直径等于或小于10微米的悬浮颗粒，PM2.5代表直径等于或小于2.5微米的悬浮颗粒，PM2.5又被称作细颗粒物或者入肺颗粒物。

[15]黄卫：“环境司法鉴定机构建设初探”，载《环境监测管理与技术》2010年第1期。

[16]沈雯、沈德富：“基层环境信息管理机构现状分析及其对策研究”，载《环境保护与循环经济》2013年第2期。

[17]傅毅明、宋国君：“论环境信息公共服务”，载《绿叶》2013年第9期。

[18]傅毅明、宋国君：“论环境信息公共服务”，载《绿叶》2013年第9期。

[19]王秀琴、陈传忠、赵岑：“关于加强环境监测顶层设计的思考”，载《中国环境监测》2014年第1期。

[20]沈雯、沈德富：“基层环境信息管理机构现状分析及其对策研究”，载《环境保护与循环经济》2013年第2期。

[21]鞠昌华、赵洪波：“环境信息公开：现状、问题及对策”，载《中州学刊》2013年第9期。

[22]胡中华：“环境正义视域下的公众参与”，载《华中科技大学学报(社会科学版)》2011年第4期。

[23]参见王明远：《环境侵权救济法律制度》，中国法制出版社2001年版，第52～54页。

[24]马奔：“环境正义与公众参与——协商民主理论的观点”，载《山东社会科学》2006年第10期。

[25]刘萍、陈雅芝：“公众环境知情权的保障与政府环境信息公开”，载《青海社会科学》2010年第2期。

[26]马奔：“环境正义与公众参与——协商民主理论的观点”，载《山东社会科学》2006年第10期。

[27]齐树洁、程翔：“接近‘环境正义’：域外经验与我国实践”，载《南京大学法律评论》2009年第2期。

[28]密佳音：“环境正义：政府弘扬正义美德的新领域”，载《北华大学学报(社会科学版)》2009年第3期。

[29]杜群：“司法在中国环境法治中的作用——基于对典型环境污染侵权案件的观察”，载《法律适用》2012年第5期。

[30]李昭：“权利制约权力的理论及实践思考”，载《天津师范大学学报(社会科学版)》2002年第4期。(https://www.xing528.com)

[31]孙笑侠：“论法律与社会利益——对市场经济中公平问题的另一种思考”，载《中国法学》1995年第4期。

[32]别涛：“环境公益诉讼立法的新起点——兼论《环境保护法》修改应当纳入环境公益诉讼”，载《环境保护》2012年第21期。

[33]王曦：“论新时期完善我国环境法制的战略突破口”，载《上海交通大学学报(哲学社会科学版)》2009年第2期。

[34]李静云：“美国的环境公益诉讼——环境公民诉讼的基本内容介绍”，载别涛主编《环境公益诉讼》，法律出版社2007年版，第94页。

[35]李艳芳：“美国的公民诉讼制度及其启示——关于建立我国公益诉讼制度的借鉴性思考”，载《中国人民大学学报》2003年第2期。

[36]“中国民间环保组织发展状况调查”，载http：//www.docin.com/p-405780 95.html，访问时间：2017年8月10日。

[37]2017年1月26日，我国环境保护部和民政部联合发布了《关于加强对环保社会组织引导发展和规范管理的指导意见》(环宣教[2017]35号)，用以指导各级环保部门、民政部门加强对环保社会组织引导发展和规范管理。

[38]张谧、赖江山：“民间环保组织在中国”，载《生命世界》2007年第6期。

[39]何静：“国外非政府组织的管理模式及对中国的启示”，载《学术探索》2013年第6期。

[40]蔡玉凤、唐恒书：“非营利组织绩效评价体系的构建——以环保组织为例”，载《市场周刊(理论研究)》2013年第5期。

[41]参见王曦、胡苑：“美国的污染治理超级基金制度”，载《环境保护》2007年第10期。

[42]欧培彬、姜玮：“设立环保产业基金的探索与研究”，载《企业经济》2006年第2期。

[43]邹雄、竺效、沈跃东等：《环境侵权法疑难问题研究》，厦门大学出版社2010年版，第202页。

[44][日]　原田尚彦：《环境法》，于敏译，法律出版社1999年版，第47～48页。

[45]林丹红：“环境侵权之‘损害’研究——以环境权的二元价值为基础”，载《苏州大学学报(哲学社会科学版)》2009年第1期。

[46]所谓环境责任保险，又称环境污染责任保险，它是以企业发生污染事故对第三者造成的损害依法应承担的赔偿责任为标的的保险。具体来说，排污单位作为投保人，依据保险合同按一定的费率向保险公司预先交纳保险费，就可能发生的环境风险事故在保险公司投保，一旦发生污染事故，由保险公司负责对污染受害者进行一定金额的赔偿。

[47]参见张志文、王秋俊：“论环境侵权责任社会化的价值取向”，载《云南大学学报(法学版)》2004年第4期。

[48]杨辉：“欧洲环境责任保险法律制度审视及启示”，载《中国保险》2010年第3期。

[49]刘秀凤：“污染责任险7年仍未走上阳关道”，载《中国环境报》2014年6月26日。

[50]吴勇：“环境权的程序保障与环境诉讼的更新”，载吕忠梅主编：《环境资源法论丛》(第8卷)，法律出版社2010年版，第155页。

[51]邓小云：“确定环境诉讼原告资格不宜适用利益关联原则”，载《甘肃社会科学》2010年第3期。

[52]廖焕国：“中国环境公益诉讼之兴起与走势——基于环境正义与环境诉讼价值进路的分析”，载《太平洋学报》2010年第5期。

[53]吕忠梅：“环境权的遗传与变异——论环境侵害的制度演进”，载《吉林大学社会科学学报》2010年第1期。

[54]吴勇：“环境权的程序保障与环境诉讼的更新”，载吕忠梅主编：《环境资源法论丛》(第8卷)，法律出版社2010年版，第157页。

[55]秘明杰：“环境侵权救济之民事诉讼原告资格探究”，载《行政与法》2013年第3期。

[56]依据2015年1月7日起开始施行的《最高人民法院关于审理环境民事公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》(法释〔2015〕1号)第29条的规定：“法律规定的机关和社会组织提起环境民事公益诉讼的，不影响因同一污染环境、破坏生态行为受到人身、财产损害的公民、法人和其他组织依据民事诉讼法第一百一十九条的规定提起诉讼。”

[57]依据中共中央办公厅、国务院办公厅2018年1月1日起在全国推行的《生态环境损害赔偿制度改革方案》的规定：“生态环境损害，是指因污染环境、破坏生态造成大气、地表水、地下水、土壤、森林等环境要素和植物、动物、微生物等生物要素的不利改变，以及上述要素构成的生态系统功能退化。”

[58]王世进、曾祥生：“侵权责任法与环境法的对话：环境侵权责任最新发展——兼评《中华人民共和国侵权责任法》第八章”，载《武汉大学学报(哲学社会学版)》2010年第3期。

[59]徐伟敏：“环境侵权若干问题之检讨”，载《山东社会科学》2011年第3期。

[60]陈丹：“我国环境侵权责任规则适用疑难问题探析”，载《长白学刊》2012年第4期。

[61]当然，在环境公益诉讼案件中，环保行政机关可以出任公益性原告的案件也仅限于民事公益诉讼。否则，环境行政机关作为公益性原告提起针对同样是环境行政机关的环境公益诉讼的话，那将是极不可思议的事情。其实，在笔者看来，由于中国现阶段的环保公益性组织的运行机制尚不成熟，才致使环保行政机关提起环境公益诉讼成为特定时期的过渡性措施。严格来说，真正意义上的环保行政机关民事公益诉讼，应该发生在环境致害行为人虽达标排放废弃物质但仍对环境造成损害的情形之下。否则，环保行政机关难免会有规避责任(环境行政监管不力)之嫌。

[62]秘明杰：“环境侵权救济之民事诉讼原告资格探究”，载《行政与法》2013年第3期。

[63]颜运秋：《公益诉讼理念研究》，中国检察出版社2002年版，第303页。

[64]廖焕国：“中国环境公益诉讼之兴起与走势——基于环境正义与环境诉讼价值进路的分析”，载《太平洋学报》2010年第5期。

[65]有学者认为环保行政机关出任环境公益代表有三个基本预设：“事实上，将行政机关作为公益代表，是基于三个基本假设：第一，这些机关是全知全能的，拥有充分的信息；第二，没有部门利益存在，发现问题主动解决；第三，能够抵御外部压力。”与此同时，还分条列明了其提起环境公益诉讼的条件，指出“环保局提起环境公益诉讼的条件可以明确为：(1)行为人违法造成污染或者生态破坏，造成环境损害(是否人身、财产损害在所非问)；或者未违反规定，但其行为导致生态环境严重受损；(2)穷尽行政救济仍无法使环境损害得以弥补；(3)在存在特定受害人时，受害人的私益诉讼未能在客观上达到公益维护的目的；(4)没有其他主体先行提起公益诉讼。”详见张宝：“环保局的原告资格之辨——云南首例环境公益诉讼案件评析”，载《环境》2011年第5期。

[66]杨朝霞：“论环保机关提起环境民事公益诉讼的正当性——以环境权理论为基础的证立”，载《中国环境法治》2011年第1期。

[67]有学者尖锐地指出：“如果环境行政机关连最基本的‘分内工作’都无法完成，我们就更无法期待其圆满完成环境民事公益诉讼的‘兼职工作’。试图借助民事诉讼机制补充环境行政监管的‘无能’，只会进一步弱化环保机关本应独立承担的职责。”详见沈寿文：“环境公益诉讼行政机关原告资格之反思——基于宪法原理的分析”，载《当代法学》2013年第1期。还有学者直接否定了行政机关的民事公益诉讼主体资格，“行政机关提起环境公益诉讼不论是从其自身的视角，还是从法院和污染企业的视角来看，都具有诸多弊端，故不宜赋予行政机关环境公益诉讼的原告资格。”详见龚学德：“行政机关不宜作为环境公益诉讼之原告论”，载《求索》2013年第1期。类似论述还有，“行政机关提起环境公益诉讼，即是允许行政机关通过诉讼的方式实现其行政职能，本质上是在扩张行政机关的权力，挤压公民的权利，而这是与现在行政法的控权、限权理念背道而驰的，不仅不能发挥对行政机关的制约作用，而且还成为行政机关规避责任的一种制度性工具，故不应赋予行政机关原告资格。”详见龚学德：“环境公益诉讼的角色解读与反思”，载《河南师范大学学报(哲学社会科学版)》2013年第2期。也有实务界人士对行政机关的环境民事公益原告主体资格也持否定态度，“行政机关在被处罚人不履行行政处罚决定时，应该通过向法院申请强制执行的方式来实现行政处罚的落实，而不应浪费司法资源，提起环境民事公益诉讼”。详见胡玉来：“对两起环境公益诉讼案的思考”，载《中国律师》2012年第3期。

[68]王灿发：“中国环境公益诉讼的主体及其争议”，载《国家检察官学院学报》2010年第3期。

[69]曾翀：“论构建检察机关民事公益诉讼制度的正当性”，载《河北法学》2013年第3期。

[70]2018年3月2日我国最高人民法院、最高人民检察院共同发布实施了《关于检察公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》，其中，第13条规定“人民检察院在履行职责中发现破坏生态环境和资源保护、食品药品安全领域侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为，拟提起公益诉讼的，应当依法公告，公告期间为三十日。公告期满，法律规定的机关和有关组织不提起诉讼的，人民检察院可以向人民法院提起诉讼”；第21条规定“人民检察院在履行职责中发现生态环境和资源保护、食品药品安全、国有财产保护、国有土地使用权出让等领域负有监督管理职责的行政机关违法行使职权或者不作为，致使国家利益或者社会公共利益受到侵害的，应当向行政机关提出检察建议，督促其依法履行职责。行政机关应当在收到检察建议书之日起两个月内依法履行职责，并书面回复人民检察院。出现国家利益或者社会公共利益损害继续扩大等紧急情形的，行政机关应当在十五日内书面回复。行政机关不依法履行职责的，人民检察院依法向人民法院提起诉讼”。