环境行政主体的多方位监管实现环境正义

从实质上来讲，国家是一定区域民众及其联合的特殊存在方式，也是环境权利的享有主体之一。由于世界上不存在与国家运作体制相同的超国家组织形态，所以国家环境权利是环境权利所有的超级表现形态，仅存在于国际上国与国之间的关系中。它属于国际环境法的范畴，既是国家主权得以存在的基础，也是一国之内一定区域民众及其联合所享有环境权利得以形成的前提。以主权形式存在的国家环境权利一旦进入国家内部，则转化为国家环境行政管理权力。国家则代表全体国民，依据法定的程序和规则，对本国范围内的自然环境负有管理职责，接受国民的监督。“随着国家的产生而形成的国家权力，不仅在社会各类型权力中效用最高，而且通常以社会整体代表的身份，作为社会秩序的维护者和解决各种争端和冲突的最终仲裁者出现。”^[28]国家的此等功能和运作模式，正好可以实现对自然环境这种社会公共资源的有效管理。目前，世界共识性的观念是，国家首先以主权的形式获得对某种环境资源的掌控，然后民众再以某种法定的方式从国家手中取得对环境资源的开发利用权。

相对于民众享有的环境权利(私权利)而言，国家享有的便是环境行政管理权(公权力)，是国家必须履行的职权和职责。正如国家权力的由来一样，国家以契约的形式获得全体国民的授权，从而取得对本国范围内环境资源实施管理的权力。国家环境行政管理权来源于法律的授权，国家是以环境受托人的身份对全民所有的环境进行监管，其行为活动的科学性、正当性、合理性关系到民众环境公共利益的实现程度。“中国环境立法仍受到‘官’本位和政府部门利益为重的公权管制模式的影响，因而往往缺乏对民事利益和个人利益给予应有的法律关怀和尊重。”^[29]这就需要加强对国家环境行政管理的多方位监督，其中包括行政机关自身内部及相互之间的行政监督，也包括来自司法机关的法律监督，还包括来自社区公众和传播媒体的社会监督。这符合法理上权利与权力之间的互动性理论，即“没有权利的驱动和指引，权力会失去源泉和方向；没有权利的制衡和约束，权力将会在其社会运行中蜕变”。^[30]

一国主权范围内的环境，既承载着国家利益也承载着社会利益。虽然二者之间往往是保持一致的，但不能因此否认它们彼此间相互独立的利益形态。“从法律上说，国家自身利益只存在于三种情况，一是国家政权的稳定与安全，这是政治统治的利益需要；二是国际法上的国家主权意义上的利益；三是在民事法律上的国家财产所有权的利益(与这种利益相对应的权利也有人称之为‘私权利’)。”^[31]而社会利益是指向全体社会公众的，包括作为其组成部分的若干个体和群体，具有普遍性和整体性的特征。国家的发展进步离不开对环境资源的开发利用，从外在表现上，往往以国家环境决策和能源战略的形式呈现。然而，国家与社会二者之间利益追求的偏差，极易导致国家利益对社会利益忽视或倾轧。

“在环保领域，损害公共环境利益的行为　，主要有3种基本类型：一是污染水、气等环境要素，二是破坏森林、矿产等自然资源，三是损害湿地、物种等生态系统。”^[32]而这些无不与国家的环境管理相关，没有国家的批准企事业单位对环境资源的开采将被禁止，没有国家的许可企事业单位的排污也将被惩处，没有国家的监管环境公共秩序也将荡然无存。就各国的历史来看，环境问题似乎注定是经济社会发展的伴生物。有学者将国家在环境管理上的失控称为“政府失灵”，包括两种形态，“一种是‘积极’的政府行为即为了追求经济发展而作出的规划和审批，另一种是政府的消极或不作为即在建设和管理污染处理设施上和执法上的懈怠，都导致一个相同的后果，就是资源环境状况的恶化”。^[33]究其原因，这是由科学技术与国家决策的双重不确定性引发的。因为人类科学技术具有一定的历史局限性，这就导致人们对环境要素开发利用活动可能引发的后果难以预测，而国家还必须以此为基础在经济发展与环境保护之间作出一定的决策，如转基因产品的生产与投放、遗传资源信息的保有和出让、垃圾焚烧发电项目的上马与选址、碳封存与碳汇交易的制度选择等，均属于此。国家与社会在组织结构、利益追求、运行模式等方面的差异，决定了社会群体对国家环境行政管理监督的必要性。(www.xing528.com)

一国公共事务的管理资源是有限的，这相对于无处不在的环境资源来说，往往表现得力不从心。尤其是在环境公共利益遭受损害之时，环境公益代表主体的缺位更是将国家环境管理的缺陷暴露无遗。“即便在美国，其政府永远不可能拥有足够的执法资源在全国范围内监控每一个污染源，而了解该污染源的公民或者环保组织常常是违法排污行为最经济、最有效的监控者。”^[34]社会公众的监督则可在很大程度上弥补国家环境监管的不足。一方面，自然人是组成社会的单位元素，他们广泛地分布于全国各地各个角落，对自身所处生存环境状况的感知是最真切的；另一方面，自然人是国家环境管理活动的最终受益者，良好有序的环境秩序有利于其生存发展，这正是其监督国家环境管理积极性的动力来源。此外，从国家契约论来看，国家机构的形成是民意公行的结果，国家权力的行使也应服从于人民公意。既然对良好生存环境的享有是全民共同的意愿，那么国家环境管理权力的行使就应该服务于社会公众，并接受全民的监督，这在程序上是现实可行的。

面对环境破坏与污染损害，与国家强有力的环境管理权力不同，社会公众只能依靠私力救济程序诉诸有关部门寻求法律保护。在与环境损害肇事方(往往是企事业单位)对峙过程中，公众处于明显的劣势地位。环境损害行为人往往是经济实力雄厚的企业法人，是地方的利税大户，从而很容易绑架地方政府管理部门；此外，环境损害的发生往往经过一系列环节和过程，非专业人士一般很难查找出环境损害的源头；再者，环境利益的公共性特征，导致未取得法律公益授权的个人或组织，无权就环境损害事宜提出任何权利主张。“在美国的环境保护实践中，公众或公众环保团体发现，把有限的精力、时间和经费用在迫使政府完善或执行环境法规和规章上比用在取缔个别污染源上更有意义。”^[35]由此，社会公众对环境行政管理部门的外部监督，成为环境权利行使和环境正义实现的重要途径。

程序上而言，社会公众可以遵循法定程序，就自己身边或周围的环境损害行为，向国家环境管理部门提出检举、控告，并要求其采取积极有效的防治措施，避免环境损害后果的持续扩大。同时，还应大力发挥大众传媒的信息扩散功能，唤起环境损害潜在的受害者对自身生存性环境利益的关注，并促使他们联合起来以合力之势有效督促国家环境管理部门积极履行其肩负的管理职责。针对环境监管失职行为，应当建立行之有效的环境问责制，并将相关记录记入责任人员人事档案，作为将来任免、升迁、聘用的重要参考指标。质言之，对国家环境管理部门的监督，就是要将隐藏在国家利益背后的政府官员个人利益和政府部门间的利益置于全民的监督之下，借助社会公众的集体力量避免环境资源管理上的政府失灵。