环境正义视角下的公众参与环境决策法律实现

随着人类社会科技进步、经济发展和生活水平的提高，环境污染的速度、规模和形式也在不断扩张，像沙尘暴、雾霾天气、跨区域水污染等危及社会公众权益的现象时有发生。然而，自然环境是一种公共资源，它不仅不能被任何人独占，而且为人类生存、生活、生产所必需，一旦受到破坏，必将危及公众权益，进而也必然损及个人私益。因此，环境公益的维护离不开公众的积极参与，其参与形式、参与能力、参与规模、参与程度都影响着环保目标的实现。

“如果事关自身切实利益的事务，自己都无权参与决定，意味着自己不被认为有能力决定和照顾自己的利益的，自己的人格没有获得社会的尊重。”^[22]对于作为主体的人而言，自然环境是环境权利的承载客体，具有生态价值、经济价值、美学价值等多重价值属性。而在当今世界格局下，一国综合国力的发展状况决定着本国民众的生存状态和富裕程度。这往往与一国的环境决策密切相关，所谓环境决策，是指掌握环境资源管理权的有关部门，对于是否使用、如何使用环境资源的具体计划和安排。由于资讯信息的欠缺和科学技术上的不确定性，往往形成“决策于未知之中”的情形，风险决策的意味浓厚，使得环境决策的“是非观”难以处处显见，而是具有明显的利益衡量和利益选择性。正因为环境决策往往具有未知性、风险性，且环境决策与技术、经济的发展、人体健康及安全、社会的稳定性等因素之间，存在着既相互依存又相互冲突的对立统一关系，所以在环境决策过程中必须综合考虑技术、经济、社会和环境资源等多个方面。^[23]这些并非国家环境管理部门凭一己之力所能擅专。作为自然环境利益的相关方，国家和公众在自身利益追求上各有偏好，加之，国家权力与公众权利之间力量的对比强弱失衡，极易导致环境决策有失偏颇。

因此，若要确保国家环境决策的科学性与合理性，就必须吸纳公众(包括专家、学者、技术人员、利益群体、环保志愿者等)参与国家环境决策的制定，听取并采纳他们的合理意见和建议，以此实现国家利益和公众利益之间的协调平衡。“环境决策的‘公共性’要求环境决策应该以民主价值为依归，以环境正义为目标，以公众参与为形式，将公众意见作为决策的依据，从而避免对环境可能造成的损害，保护相关利害关系人的环境权益。”^[24]具体到环境决策的出台，必须确保公众环境知情权、参与权的真正享有，以避免国家发展利益对民众生存环境利益的倾轧。例如，中国的《环境影响评价法》对此设有详细的规定，该法第11条规定：“专项规划的编制机关对可能造成不良环境影响并直接涉及公众环境权益的规划，应当在该规划草案报送审批前，举行论证会、听证会，或者采取其他形式，征求有关单位、专家和公众对环境影响报告书草案的意见。但是，国家规定需要保密的情形除外。编制机关应当认真考虑有关单位、专家和公众对环境影响报告书草案的意见，并应当在报送审查的环境影响报告书中附具对意见采纳或者不采纳的说明”。如前所述，政府和企业环境信息的充分公开是公众环境知情权、参与权得以实现的基础保证，必须以制度的形式将环境信息公开的范围、内容、程序、方式、时限和法律责任等内容确定下来。(www.xing528.com)

“现代社会中各国的环境信息公开都是以公众的环境知情权为核心进行规定的。政府环境信息公开为公众环境知情权的实现提供了信息基础，是社会公众进一步对环境事务进行全面参与和介入的一项基础性制度。”^[25]政府环境信息的来源仰仗于对自然环境的行政监管，凭借其拥有的环境监测、环境调查、环境审批等行政职权收集并掌握详实的环境信息。尤其是面临突发环境事件之时，环保部门能否及时、充分、客观地向社会公众公开有关环境信息，将极大关系到公众人身、财产的安全乃至社会秩序的稳定。政府隐瞒环境信息的原因往往在于，良好管理秩序得以维持的考虑、企业利税贡献与当地财政的考虑、官员政绩提升的考虑等。近些年，因政府环境信息公开不力引发的社会问题屡见不鲜，如2005年的松花江重大水污染事件正是因政府环境信息公开不及时、不到位、不全面而导致的，该案在全国乃至世界范围内都有比较大的影响。究其实质，政府对环境信息的隐瞒或迟报行为，实质上意味着政府公权力与公众私权利相互关系间环境正义的缺失。“环境正义的缺失在很大程度上是因为公民没有机会参与环境决策而造成的，因此，在实现环境正义方面，不仅仅是政府的责任，也不仅仅是专家的特权，而应该是每一个公民的权利与责任。”^[26]换言之，政府的隐瞒和迟报行为是对公众环境信息知情权的侵犯。

至于企业、事业单位的环境信息，可以通过自愿公开和强制公开两种方式向社会公开其环境信息。社会公众也可以通过上述两种渠道予以取得：一种是依据自愿公开原则，由企事业单位自行向社会公开有利于保护生态环境、防治污染、履行社会环境责任的有关信息；另一种是依据强制公开原则，由环境行政管理部门依法向社会公开相关企事业单位的环境信息。在我国，强制公开的企事业单位以重点排污单位名录的形式予以体现，其考量标准往往是所处行政区域的环境容量、重点污染物排放总量控制指标要求，以及企事业单位排放污染物的种类、数量、浓度等因素。有关企事业单位环境信息公开事宜，我国于2017年8月18日以《企业事业单位环境信息公开办法(征求意见稿)》的形式，向社会公开发布。企事业单位环境信息是确保社会公众有效参与环境决策的前提要素，也是环境正义能够真正得以实现的重要保障。从公众的角度而言，“‘环境正义’的内涵包括两个要素：首先，公众对于有关环境问题的决策应当有参与的权利，未经公众参与的环境决策不具备正当性，公众有权对这种不正当的决策提出质疑并要求改变；其次，一旦出现环境破坏的情况，无论是否有特定的受害人，公众都有权利通过法律、行政等途径要求追究污染者的责任，公众的这种权利不因其社会地位、种族的不同而有所区别”。^[27]以企业为例，由于企业是环境资源的直接开发利用主体，其生产经营活动对环境的影响往往从根本上决定着社会公众的生存环境状况。而社会公众则是企业产品的最大消费群体，随着公众环保意识和环境权利意识的逐步提高，他们对污染破坏环境行为的抵制，终将导致非环保企业生产经营活动的垮塌。在企业生产与公众生活之间，二者之间环境信息交流是否通畅，往往成为影响双方日常活动的关键所在。因此，企业行为活动对环境可能造成影响的关键信息，包括从项目选址到开工建设、再到竣工验收直至生产运行的整个过程，应当借助一定的信息公开平台和信息公开机制，实现企业与公众之间的信息交流，确保社会公众作为环境利害关系主体参与到与环境有关的企业行为活动之中，以最终实现环境正义所追求的价值目标。