中国环境价值评估状况与国外差距大

环境是以人类为中心的外部自然世界，依据人类行为对自然世界作用结果的不同，可分为天然环境和人为环境两类。1972年的斯德哥尔摩《人类环境宣言》明确了环境对人类的积极作用，指出“人类环境的两个方面，即天然和人为两个方面，对于人类的幸福和对于享受基本人权，甚至生存权利本身，都是必不可少的”。这是环境价值的体现，是客体环境对主体人的积极意义和有用性。对于人类而言，环境本身就是一种资源，具有稀缺性、地域性、效用性、生态联系性、用途多样性等基本属性。依据环境对人类不同需要的满足，环境的价值一般可以分为以下四种基本类型：“①自然资源作为物质性资源，为人类提供所需一切生产资料、生活资料的最终来源；②作为环境容量资源，具有容纳功能，能够容纳、吸收、转化人类生产生活产生的废弃物；③作为舒适性资源，具有舒适性功能，提供教育、知识和美学享受，满足人们生理和精神生活的需要；④作为维持性资源，提供生存环境和生命支持系统，维持自身生态平衡与生物多样性”。^[1]环境对于人类的价值并非一成不变，它随着人类社会的发展而变化，随着人类科学技术的不断发展而日新月异。在人类社会发展的不同历史时期，上述环境价值的具体体现也各有不同。

环境正义是环境利益在人与环境之间、人与人之间协调平衡的结果，法律上的环境权利是确保环境正义得以实现的有效手段，而环境价值的实现程度则是衡量环境正义落实效果的标准尺度。由此，法律关系主体环境权利的行使以及对环境正义的追求离不开科学量化的环境价值这一关键因素。然而，因为系统化评判标准的缺失，环境价值的具体评价结果往往偏差较大。具体个案的环境损害赔偿数额也各不相同，“由于没有统一的环境污染损害赔偿数额的评估原则及范围、评估程序、评估方法及评估标准等，因此，造成环境污染损害赔偿数额的各评价机构自行其是，随意性很大”。^[2]唯有通过评价依据、评价程序、评价指标、评价技术、评价方法等的系统化、配套化、制度化，方能实现完整意义上的环境价值评估鉴定这一目的。历史的经验和教训时刻提醒我们，诸多环境问题根源于人们对环境价值的片面认识和追求，注重环境经济价值而忽视环境生态价值是其典型表现。为避免环境污染、生态破坏等现象一再发生，社会公众之间理应形成一个相对客观一致的环境价值评判尺度，用以指引人们的环境行为活动。“在这个问题上，环境法设计了一系列具体的技术工具和配套的法律制度，对环境的良好状态进行技术性描述和量化性界定，即用法律化的技术来衡量环境是否处在一种良好状态。”^[3]因此，人类环境行为应受到经济价值和生态价值的双重考量，并应按照特定的技术规范来开展，此外，还应受到法律规范的约束和限制。

环境价值鉴定评估的意义在于，一方面，将环境要素及其整体环境功能的价值予以量化，以便其在人与环境以及人与人之间的关系中获得公平、公正的分配，这在实质上属于分配性环境正义的实现；另一方面，环境损害一旦发生，那么环境价值必然或多或少遭到贬损，此时有关利害关系主体则有权通过法定途径使受损环境价值恢复到初始状态，这可认定为矫正性环境正义的实现。环境价值的客观性、确定性和定量性为成本效益理论的适用创造了条件，使得环境正义的实现具有切实可操作性。以环境污染为例，受损环境的价值是通过环境污染损害鉴定评估得以确定的。依据《关于开展环境污染损害鉴定评估工作的若干意见》(环发[2011]60号)规定，环境污染损害鉴定评估是综合运用经济、法律、技术等手段，对环境污染导致的损害范围、程度等进行合理鉴定、测算，出具鉴定意见和评估报告，为环境管理、环境司法等提供服务的活动。为大力推行最严格的环境损害赔偿制度和责任追究制度，中国环境保护部(今生态环境部，下同)至今已发布两个版本的《环境污染损害数额计算推荐方法》，^[4]该推荐方法从保证评估范围架构的完整性和评估方法的可行性两方面考虑，提出全面完整和近期可操作的两套评估范围。前者包括人身损害、财产损害、生态环境资源损害、应急处置费用、调查评估费用、污染修复费用、事故影响损害和其他应当纳入评估范围内的损害；后者则只包括人身损害、财产损害、生态环境资源损害、应急处置费用、调查评估费用和污染修复费用五类。与国外相比，中国的环境价值评估理论和方法尚处于探索阶段，理论政策和法律制度研究相对多些，而具有创新性的实践应用研究较为不足。

鉴于环境要素及其整体对人类的多功能性，环境价值的鉴定评估机制也较为复杂，这是因为环境的价值评判结论与其功能属性和评价方法等因素密切相关。例如，自然界的水体对人类具有多样的功能，包括直接饮用、工业生产、容纳废弃物、景观装饰等各种功能。“同一资源的不同利用方式或用途规划可能导致不同的价值结果。人类只有明确了对环境和自然资源的利用方式或用途规划，才能确定其价值；抛开用途规划这一前提讨论自然资源价值问题，是虚无的和缺乏依据的。”^[5]如此一来，水的环境价值便需从多方位、多角度、多层面进行综合评价，其他类型的环境价值以此类推。因此，无论是对于拥有环境管理职权的国家环保部门和解决环境纠纷的司法机关，还是对于享有环境权利的社会公众，独立、专业、中立的环境价值评估鉴定机构都有存在的必要。因为环境价值的评估数据既可以成为环保部门制定国家环境政策和进行环境监管的科学依据，也可以为环境损害纠纷案件的解决提供定案证据，还可以成为社会公众寻求环境损害赔偿和恢复受损环境的客观依据。(www.xing528.com)

以中国为例，环境价值鉴定评估工作目前刚刚起步，主要集中于环境污染损害鉴定评估方面，并且仅在河北、江苏、山东、河南、湖南、重庆、昆明等部分省市开始试点。环境损害评估鉴定能力薄弱主要体现为：一是技术体系尚未建立，包括损失范围认定、损失计算、数额标准等；二是组织体系没有形成，缺乏环境损害评估的具体责任部门；三是评估鉴定机构的无序和资金保障的缺失；四是环境损害风险评估未纳入价值评估范畴，不利于整体环境价值评估工作的开展；五是缺乏具有环境价值评估、鉴定和处理的专业人员。^[6]环境价值鉴定评估工作机制虽已初步形成，但配套的制度保障尚待进一步建立健全，相关的管理规章制度有2011年环境保护部出台的《关于开展环境污染损害鉴定评估工作的若干意见》(环发[2011]60号)和环保部办公厅下发的《关于印发〈环境污染损害鉴定评估试点工作方案〉的通知》(环办函[2011]1019号)。与环境价值评估鉴定有关的机构设置、人员管理、操作规程、程序规范等方面的规定仍处于空白状态，致使本应秩序井然的环境价值评估鉴定工作失于规范，“例如，作为环境污染损害鉴定评估的试点单位，山东省已经建立了省级环境污染损害鉴定评估中心和队伍，但对于评估机构的规范、标准和人员要求仍然不明确。陕西省也有建立环境污染损害鉴定评估机构的意愿，但人事部门认为相关依据不足”。^[7]在中国，鉴于环境价值评估鉴定的专业性和新颖性，科学的评价方法和有力的制度保障成为环境价值评估鉴定能否顺利开展的关键，其组织管理、人员编制、工作程序、评估方法等均需要一系列法律法规予以约束和规范。

从机构设置上，环境价值评估鉴定工作主要由社会中介机构来完成，包括高等院校、行业协会、专业部门等依法设立的法人，实行严格的资格准入制度和资质管理制度。仍以中国为例，目前尚未形成系统化的环境价值评估鉴定管理制度，环境保护部乃是以指导或引导的形式对该制度予以推进，如2014年1月份发布《环境损害鉴定评估推荐机构名录(第一批)》(环办[2014]3号)12家和2016年2月份发布《环境损害鉴定评估推荐机构名录(第二批)》(环办政法[2016]10号)17家鉴定评估单位供相关单位和个人参考。上述推荐机构名录不属于行政许可，不具备强制力，各级环境保护主管部门也可以向当事人推荐没有列入该名录的鉴定评估机构从事环境损害鉴定评估工作。中国将来的环境价值鉴定评估管理宜实行民政部门和环保部门的双重监管。前者是登记主管部门，负责环境价值评估鉴定机构的注册、注销、登记等有关事宜；后者是业务主管部门，负责鉴定技术标准和规范的发布，以及鉴定评估机构的资质管理。其他交叉部门，如国土、海洋、渔业、农业、水利等行政部门，在管理与评估鉴定过程中主要起辅助、协助作用。此外，作为司法鉴定内容之一的环境损害价值鉴定评估，应当按照司法鉴定管理制度进行设计，即登记管理应当由司法行政部门来负责。在中国现行司法鉴定种类的基础上，有学者曾提出，“建议国务院司法行政部门同最高人民法院、最高人民检察院，将环境污染损害鉴定评估纳入第四类司法鉴定事项单列”，^[8]以期实现对环境价值鉴定评估机构和鉴定人员的规范管理。近几年，中国一系列的司法实践显然已经逐步实现了规范化管理的目标，这其中包括《最高人民法院、最高人民检察院、司法部关于将环境损害司法鉴定纳入统一登记管理范围的通知》(司发通[2015]117号)、《司法部、环境保护部关于规范环境损害司法鉴定管理工作的通知》(司发通[2015]118号)，以及司法部、环境保护部共同发布的《环境损害司法鉴定机构登记评审办法》和《环境损害司法鉴定机构登记评审专家库管理办法》(司发通　[2016]101号)等系列规范性文件。与此同时，2016年7月中国环境保护部还设立了环境损害鉴定评估专家委员会，由76位在该领域有突出成绩的环境、法律、经济、农业、林业、水利等专业的专家、学者组成。

环境的价值具体体现为对人的有用性，而人类对环境的需求存在多层次性，包括生产和生活的需求、物质和精神的需求、生存和发展的需求等。环境价值的大小或者多少依赖于环境与人类两个关键要素，即环境自身的物质存在状况和人类开发利用环境的技术条件。“人类能否将环境价值完整地表达出来，受到评价技术方法和人类对效用和稀缺性等认知能力的局限，每一种兼职评价方法所揭示的价值内涵也因评价方法的不同而有所差异。”^[9]由此看来，在环境价值评估鉴定过程中，评价方法、技术规范、初始环境数据是环境价值量化的关键。对此，国家和地方环保部门应分别作好顶层与基层设计并以法定形式向社会公开，然后，再由环境价值评估鉴定机构对资源消耗、环境污染、生态破坏等事项进行成本效益分析，最终以相对确定的计量数值表征环境对于人类的价值量。