环境信息知情权与环境管理的法律实现

知情权这一概念最早由美国提出，并且在1948年的《世界人权宣言》中有明确的表述，其第19条规定：“人人有权享有主张和发表意见的自由；此项权利包括持有主张而不受干涉的自由；和通过任何媒介和不论国界寻求、接受和传递消息和思想的自由”。具体而言，法律上的知情权是指法律关系主体从官方或者非官方获取其应当知道的信息资料的自由与权利，对于信息资料保有者而言，则意味着告知义务和信息公开责任的承担。上述信息资料主要是与法律关系主体利益攸关的信息以及与社会公共利益有关的信息。根据权利义务主体的不同，主要包括公民的知情权(政府信息公开义务)、行政相对人知情权(行政机关告知义务)、消费者的知情权(经营者告知义务)、劳动者的知情权(用人单位告知义务)、保险人的知情权(投保人告知义务)等。“知情权的内容决定了知情权并非一种单一的权利；相反，知情权的内容在不同的情境下，权利内容是有差异的。知情权不是指特定的权利，即某人在某时采取的行动的权利；也不是指自由酌定权，某人有选择做或不做某事的权利；而是‘一组与某些特殊活动或对象有关的自由酌定权’。”^[40]

当今的时代既是信息化时代，同时也是生态文明时代。生态化与信息化并存的时代特质，在根本上决定了环境信息必然是知情权的内容和对象。因此，作为环境权利内容之一的环境信息知情权，其权利享有主体是自然人及其联合，其权利内容侧重于与整体生态环境系统平衡稳定有关的信息。依据1998年签署的《奥胡斯公约》^[41]第2条第3款的定义，“环境信息指下列方面的书面形式、影像形式、音响形式、电子形式或任何其他物质形式的任何信息：(a)各种环境要素的状况，诸如空气和大气层、水、土壤、土地、地形地貌和自然景观、生物多样性及其组成部分，包括基因改变的有机体，以及这些要素的相互作用；(b)正在影响或可能影响以上(a)项范围内环境要素的各种因素，诸如物质、能源、噪音和辐射，及包括行政措施、环境协定、政策、立法、计划和方案在内的各种活动或措施，以及环境决策中所使用的成本效益分析和其他经济分析及假设；(c)正在或可能受环境要素状况影响或通过这些要素受以上(b)项所指因素、活动或措施影响的人类健康和安全状况、人类生活条件、文化遗址和建筑结构。”依据中国《环境信息公开办法(试行)》(2008年5月1日起实施)第2条规定：“环境信息包括政府环境信息和企业环境信息，政府环境信息，是指环保部门在履行环境保护职责中制作或者获取的，以一定形式记录、保存的信息；企业环境信息，是指企业以一定形式记录、保存的，与企业经营活动产生的环境影响和企业环境行为有关的信息。”

所谓环境信息知情权，“是国民对本国乃至世界的环境状况、国家的环境管理状况以及自身的环境状况等有关信息获得的权利”。^[42]环境信息知情权的确立根源于环境生态价值与环境经济价值的双重功用。以环境为中心，与之相关涉的主体包括社会公众、国家政府、企业单位三类，基于其行为活动方式和目的的差异，它们分别扮演着不同的角色，即生存环境利用者、整体环境管理者、环境资源开发者。倘若按照上述三者所掌握环境信息资源的总量多寡来排序，那么由多到少的顺序依次为国家政府、企业单位和社会公众。社会公众即自然人及其联合，由于他们受到环境知识匮乏和生存空间的限定，往往成为环境污染、生态破坏的受害者。而企业单位是环境资源的开发利用主体，借助一定科学技术手段、以营利为目的对特定环境资源进行着发掘、开采、利用和废弃的经营活动。国家政府则以管理者的身份对整体环境进行掌控，具有其他主体难以企及的人才、物力、技术、设备优势。与其他两者相比，社会公众所能掌握的环境信息明显处于弱势地位。所以，在实质上，环境信息知情权是社会公众环境信息知情权的简称，它的实现有赖于政府环境信息公开和企业环境信息公开义务的履行。

在《奥胡斯公约》之前，1992年的联合国《里约环境与发展宣言》也对环境信息知情权作出了相应规定，该宣言原则十指出，“环境问题最好在所有有关公民在有关级别上加以处理。在国家一级，每个人应有适当的途径获得有关公共机构掌握的环境问题的信息，其中包括关于他们的社区内有害物质和活动的信息，而且每个人应有机会参加决策过程。各国应广泛地提供信息，从而促进和鼓励公众的了解和参与”。依据环境信息知情权的内容，社会公众的环境信息知情权主要分为企业环境信息知情权和政府环境信息知情权两大类。

依据企业社会责任理论，企业环境信息知情权是指社会公众有权就其生产经营活动对环境产生的影响，以及与环境有关的企业环境行为信息，要求其以一定的方式向社会公开。这是因为企业在获取经济效益的同时还负有一定的社会责任，应当履行一定的社会服务职能。企业经营只有以社会效益和环境效益作为基础前提，才能真正收获自身所追求的经济效益。中国早在2015年就已经发布实施《企业事业单位环境信息公开办法》，用以约束企事业单位的环境信息公开活动。

以企业的典型存在形式——公司为例，从主体间的关系来看，“公司的经营者既是公司股东的受托人，承担经济受托责任，也是公司利益相关者的受托人，承担环境和社会受托责任。其中环境受托责任要求公司经营者必须对环境资源承担保护责任，如增加对环境保护的投入，治理环境污染，为社会提供无污染的绿色食品等，并将履行情况全面及时地向委托人报告”。^[43]就公开对象而言，企业环境信息公开不仅面向政府管理部门，而且面向社会公众。目前，在中国，企业环境信息公开采取自愿公开与强制公开相结合的方式。强制公开的主体是污染严重的企业(以名单的方式予以列明)，同时，对于上市公司投资项目环保风险也要求强制公开。而对于上述规定之外的企业，国家则采取鼓励自愿公开的政策。(www.xing528.com)

企业环境信息知情权的实现有赖于相关技术规范(如环境计量、环境会计、环境审计等)建立、健全和完善，同时，还需辅以必要的法律、法规和制度对公开的内容、时限、程序、对象等问题进行规制。“如果没有相关的法律、法规与制度的强制性要求，大多数企业目前将不会为减轻生态环境破坏而自觉增加支出。即使增加了相关环保支出，大多数企业在一定程度上仍不乐意主动向社会披露这方面的信息，怕损害企业的环保形象。”^[44]从各国有关公司环境信息公开的内容来看，基本包括两大部分：“一是有关公司的环境政策、环境管理目标、污染物产生情况、控制污染的措施、污染物排放量等……二是涉及公司具体业务中环境保护投入与支出情况，如自然资源消耗、保护环境的支出与收益、企业的环境负债……”^[45]除此之外，上市公司还可能承担公开环境信息的强制义务。

政府环境信息知情权是指社会公众依法享有向环保部门申请获取相关信息的权利，与之相应，环保部门则负有提供其在履行环境保护职责过程中制作或者获取信息的义务。“政府信息公开制度的核心思想就是政府承认并尊重人民的信息知情权，并通过确立和实行有关措施来保障人民的合法权益。可见，知情权是政府环境信息公开制度的权利基础。”^[46]就二者之间的互动关系来看，政府环境信息公开是保障公众环境信息知情权的前提保障，真实、客观、及时、全面的环境信息有助于社会公众对自身所处外部环境的了解和掌握，并能够用以指导自己的日常行为活动；而公众环境信息知情权是政府环境信息公开的必然要求，社会公众知悉环境信息的渠道通畅、程序简便、程度深入才有助于政府环境监管公信力的提升，继而有利于国家环境决策的制定和环境管理活动的顺利推进。

为此，中国政府曾以部门规章的形式专门发文，即《国务院办公厅关于进一步加强政府信息公开　回应社会关切　提升政府公信力的意见》(国办发[2013]100号)，要求各级政府部门加强政府信息公开的力度。依据启动方式的不同，政府环境信息公开分为主动公开和依申请公开两种。前者是国内环境信息公开的主要方式，其内容主要包括环保政策法规、环保规划、环境质量状况、环境统计和调查信息、突发环境事件应对情况等环境信息；后者是国外环境信息公开所重视的方式，其公开的内容由申请人的自主意愿来确定，至于是否能够如愿以偿则由环保部门依法给予答复。

综上所述，环境信息知情权属于环境权利的子权利，是社会公众享有的、获悉与环境有关的信息的权利。以环境正义的视角观之，“确立环境知情权能使政府、企业和公众基本对等地占有环境信息，从而实现地位的基本对等，进而达到不同主体、不同利益间实现自愿、平等的利益分配和交换，从而实现可持续发展，也就是让环境利益得到正义的分配”。^[47]权利的行使和保障离不开法律制度的约束和规范，同样，社会公众环境信息知情权的真正享有也需要以法律的形式予以固化。具体而言，法律制度层面的环境权利应着重规定以下事项：一是明确环境信息知情权的行使主体和义务承担主体，健全公众申请公开的渠道和方式，赋予其以法律上的权利和义务，并规定相应的法律责任；二是确立环境信息公开的法定程序，用以规范权利主体环境信息知情权的行使以及义务主体环境信息公开义务的履行；三是列举环境信息的具体内容，明细可公开环境信息与国家秘密、商业秘密、个人隐私之间的界线；四是设定环境信息知情权遭受侵犯后的救济方式和途径，主要包括行政救济和司法救济两种。