环境管理权与公权力配置结果

所谓环境管理权是指，国家环境行政主管部门依据法律授权对各种开发、利用、保护和改善环境的行为活动，进行监管调控的职责权限。就性质而言，国家环境管理权与环境权利具有不同的权利属性，前者属于公权力范畴，而后者属于私权利范畴，二者之间的关系实质上是权力与权利之间的关系。“在权利与权力关系领域，权力是权利的次生形态和幻化样式，权利是权力的基础和源泉，权力来自于社会的权利冲突和社会管理的需要，权利规定和界定了国家权力运作的合理性基础、范围和程度，是国家权力的界标。”^[56]环境管理权建基于环境权利的基础之上，犹如国家是社会契约的产物一般，国家环境管理权来源于民众环境权利的委托。作为法律关系的主体，国家同时扮演着双重角色。一方面，在国际上，国家是国土范围内环境权利的集中所有者，代表全体国民享有集体环境权利，并以主权的形式在国与国之间存在；另一方面，在一国之内，国家是环境资源的管理者，借助政府专有的行政监管职权对人们的环境行为予以调控，当然包括对民众环境权利的管理。由此，国家环境权利是一国国民的集体权利，国与国之间的环境权利是主权平等的关系，通过国际法、国际条约、国际习惯或者外交、政治手段予以调整。而国家环境管理权属于行政职权的范畴，与民众的环境权利之间是管理与被管理、保护与被保护的关系，通过一国之内的法律规范予以调整。“可以说，国家环境管理权来源于公民环境权，脱离了对公民环境权的保护，环境管理权就没有意义，离开了公民的监督，国家环境管理权可能会因滥用而背离保护环境的初衷和权力来源的因应。”^[57]在权利与权力间的相互关系中，权利处于制约、控制地位，而权力则处于保障、服务地位。具体到国家环境管理权力与公众环境民事权利而言，“环境民事权利是克服制度异化的有力武器，它要求整个环境管理以公民的环境权利为中心，以公民的权利制约政府权力”。^[58]

依据现代法治理念的精神，法律制度对待国家权力与民众权利是价值权衡的结果，二者在具体规定上的侧重点有所差别，即对环境管理权应以规范和限制为主，对环境权利应以确认和保障为主。环境管理权属于公权力的范畴，应当遵循“法无明文规定即为禁止”的行为原则，在权力受到制度控制的前提下对之进行合理配置，借助权力部门间的通力协作，从而避免国家环境管理权对公众环境权利的侵犯。“此一合作原则于环境保护之功能取向，适用于权力机关之内部权限分配关系上，例如就传统水平式之权力分立之立法、行政与司法权运作观之，应从向来传统的、消极的权力分立制衡原则转变为职权分配原则，亦即积极地以‘组织与功能为导向之权力分立’原则，作为履行环境保护任务时权限分配之原则。”^[59]涉及一国之内的环境管理事项时，与环境有关的行政管理部门之间工作分工、职责权限应当清晰明确，如环境保护部门、国土资源部门、水利管理部门、林业管理部门、渔业管理部门、农业管理部门等各部门之间应建立协同合作的运作机制，以有效发挥各职能部门的环保优势，保障公众环境权利的顺利实现。

环境权利是公众应对环境危机的法律手段之一，是环境民主理念在法律制度领域的具体体现，是公众环境保护权利意识的觉醒。“彰显环境民主精神，在本质上具有公权利性质的公众环境保护权利，不同于公众作为自然人、私人的私权利，它主要是一种为公的，即为环境公共事业或利益的权利，是对维护公共利益的国家权力的补充和促进。”^[60]公众环境权利法律确认具有双重意义，一方面用于消极防范国家公权力的不法侵害，另一方面用于积极诉求国家公权力的强力保护。公众环境权利的行使必须以政府环境管理职责的履行为前提条件，因为国家是社会公共环境资源的托管主体，对于与公众环境利益密切相关的资源开采、环境利用、废弃物质排放等环境行为，负有审批、核准、监管的管理职权。“政府的产生、本质属性、主要职能以及环境正义问题是关系国计民生的重大公共问题，这一性质和特点都决定了政府是维护环境正义的重要力量，是防止‘公有地悲剧’发生的最好的协调者和监督者。”^[61]与传统法律权利不同，环境权利属于生态性权利、群体性权利、私法性权利，是法的正义价值在人与环境之间、人与人之间的一种具体体现。(www.xing528.com)

环境正义目标借助环境权利间制衡，以及环境权利对环境权力制约的制度衡平机制得以实现。除政府环境管理权力的不法侵害之外，社会公众的环境权利多为私人污染物质排放、生态环境破坏等行为所侵害。对此，受害权利人可依法诉请国家有关机关通过环境行政强制、环境行政处罚、环境公益诉讼等法定形式，对受损环境权利进行相应的救济。这是因为不同环境权利享有主体之间的私权利处于相互平等的法律地位，他们之间的权利纠纷往往最终借助具有强制力的国家公权力得以解决。与公众环境权利运作机制不同，国家环境权力运行有其自身的规律和特点，“国家负有积极的保护环境的义务，通过公权力的运行来创立环境法律、执行环境法律以及为环境侵权提供救济，这些公权力分别表现为环境立法权、环境行政权和环境司法权”。^[62]对于公众环境权利而言，国家环境管理权力处于主导地位，在某种意义上而言，是全体国民环境权利集中和让渡的结果，它对环境污染、生态破坏等环境侵害行为实施的是一种积极的、主动的、强制性的干预。因此，在公众环境公共利益维护意义上来说，国家环境管理权力的行使实际上也是国家环境保护义务的履行。从法律关系的角度进行分析，公众环境权利与国家环境义务之间是错位的、不平等的，“即享有权利的权利人无法通过自己的努力和无法利用现有的法律程序获得和维护自己的环境权，必须依靠国家的自觉积极的义务行为以及国家制定特殊的法律规则才能实现其权利”。^[63]