我国法治政府建设的进展与挑战

政府是应国家对社会管理的需要产生的，随着社会的发展、管理事务的复杂化，日渐获得了相对独立的地位和更大的作用空间。作为一个公共管理机构，它既具有阶级性，也具有公共性。其阶级性在于它是统治阶级进行阶级统治的工具，须按照统治阶级的意志对社会事务进行管理。公共性则在于它要通过公共管理化解矛盾和冲突，维护社会的基本秩序和生存条件。这些特性使其自20世纪以来逐渐上升为应对社会危机、解决社会问题的主导性力量，行政权力急剧扩张，行政职能愈加庞杂，自主裁量权的范围增大，在政府权能提高的同时，也出现了诸多违法行政、权力越轨行使的现象，侵犯了公民权益，影响了经济、社会的正常发展，建设法治政府、规范政府行为已是各国的共同呼声。事实上，政府与法治的思想渊源可以追溯到十分久远的年代，但直到民主政治获得了实质性的发展以后，对权力合法性的考察，对平等、自由、权利的追求，促使人们更为关注政府是如何行使权力的，是否满足了人们的需求，是否改善了基本的生产和发展条件。人民的认同是政府获得合法性的基础，而人民的认同又建立在政府对法的践行状况上，这是一个既关涉法律制度的良善与完备程度，又考验政府的法律信仰与执行能力的复杂问题。在中国，真正对这一问题开始重视并付诸实践则较晚些，在改革开放后才逐渐提上进程，进展具体规划并加以推进。中国法治政府建设较晚，原因是多元的，一是我国传统政治文化中缺少法治的思想因子，专制的思想却遗留较多，导致我国法治政府建设缺乏文化认同和信仰支撑，内在的思想推动力严重不足；二是自主法治的发展历程较曲折，尤其是遭受了十年“文革”的冲击，集权的政治模式阻碍了民主法治的建设，甚至使其出现了倒退、缺少法治政府建设的政治体制和框架；三是长期的计划经济体制束缚了人们的权利意识、民主意识的发展，个人被捆绑在一个组织中，个人利益被淹没于组织利益、国家利益之中，影响了他们对个人权利、对法治的诉求。使法治政府建设没有合适的经济基础。这些条件的缺失致使我国的法治政府建设稍显迟滞，属于后发的法治化国家，相比于有着深厚法治基础的西方发达国家来说，我国法治政府建设基础薄弱，面对的障碍复杂多样，是与西方发达国家完全不同的建设条件，在此也就必须要走一条不同于西方，具有我国特色的法治政府建设道路。

我国是在社会转型的特殊时期提出法治政府建设目标的，一方面市场经济体制已经逐步确立，要求政府在法定的界限内行使职权，减少对市场的过度干预，给市场足够的自主发展空间，另一方面公民的权利意识开始觉醒，对社会的法治化水平、政府的行政法治程度有了更高的要求，需要一个严格依法行政的政府保护自身的基本权利。其实正如有些学者所言，在社会转型期提出建设法治政府具有某种工具性，我们现在仍然在相当程度上只是把法治作为社会转型的一个功能等事项，以保证转型本身的秩序与稳定，由于转型期间经济、政治体制的变革，利益的分化和重组使一些潜在的社会问题凸显出来，引发了社会矛盾和冲突，要求社会各方面有更加完善的规范，要求政府尽快将社会发展引入规范、有序的轨道上来，对政府依法而治的能力和水平提出了挑战。同时政府自身自恃拥有行政权力，肆意扩大职权、滥用权力的问题日益凸出，侵害了公民的合法权益，影响了公民对政府的信任和政府的合法性基础，给经济、社会发展造成了巨大损失，必须对行政权力加以约束和控制，将其规范在法律的限度内。自改革开放以后，我国法治政府建设大致经历了依法行政的起步阶段、依法行政的全面推进阶段、走向法治政府阶段、法治政府攻坚阶段等四个法治时期，当前我国正处于攻坚阶段，距离2020年法治政府基本建成的指标还有约三年的时间，时间紧任务重。结合我国历史与现实国情，我国的法治政府建设目标是要将政府建设成有限政府、服务政府、诚信政府、透明政府、责任政府，在坚持党的领导和宪法原则的指引下，实现政府对民主、正义、效率、以人为本、善治的价值追求。这其中既包含了对传统文化的取舍和改造，也有对适合我国国情的现代政府的创建，既有对西方发达国家法治政府建设经验的借鉴，更涵盖了我国对有中国特色的法治政府建设道路的探索的经验总结，引领并支撑着我国法治政府建设进程，是推进依法治国和民主政治发展的重要战略部署。

之所以选择建设有中国特色的社会主义法治政府，一方面是基于我国传统的特色，另一方面则是基于我国现实国情的特色。传统的“特色”是建设法治政府的历史条件，在传统中以社会对统治方式和统治秩序影响最深的莫过于“礼治”思想，不仅维持了两千多年的专制统治秩序，而且形成了权大于法、礼大于法的思想观念，随着社会的演进已经积淀成一种顽固的权力意识，成为我国推进法治政府建设的一大阻力。这种来自传统的羁绊不可能在短期内消除，它将在与现代文化的冲突与碰撞中慢慢得到清理和转变。建设中国特色的法治政府也需要我们经常反思传统，保留并发扬传统中优秀和精华的部分，在传统的传承中探寻法治政府的建设道路和方向，同时清醒地辨别守旧的部分，淡化其对建设实践的影响。回到现实，现实的国情也决定了我国必须建设适应我国发展实际的法治政府。作为后发现代化国家，市场经济的发展水平、社会的发育程度使我国走上政府推进型的法治政府建设道路，在社会力量发展较弱的情况下，由政府领导法治政府建设，能以较短的时间开展法治政府建设进程。从政府体制和结构来看，改革开放前高度集中的政治体制构建了一个全能式的政府，政府部门众多，职能庞杂，习惯于将权力渗透到社会各个领域，这种体制和权力惯性与法治政府的要求相背离，是法治政府建设的重要障碍，需要对政府体制进行持续的改革与调整，这也成为我国法治政府建设的重点之一。此外，行政人员与公民法治意识的缺失也阻碍着法治政府建设进程，影响法律制度执行的绩效，是我们不得不面对的现实情况。总而言之，这些由传统与现实构成的我国法治政府建设的环境条件促使我国必须建设具有中国特色的法治政府，绝不能将其他国家的法治政府简单移植到我国，这是在认清现实、厘清历史的基础上做出的正确选择。建设有中国特色社会主义法治政府是一个复杂的工程，既需要做好顶层设计，也需要得到很好的推行。毫无疑问，这个过程将是漫长且艰辛的，在这里也很难不借助于其他国家的经验，但这种经验应当与本国的传统和现实相结合。当前在观念、制度、体制上存在的问题进一步阻碍了法治政府建设进程，给法治政府建设带来了很多的不确定性因素。

推动中国特色法治政府建设必须将宏观与微观相结合，寻求建设路径。首先在建设道路上，适时地引导政府推进型道路向政府社会互动型道路转变，通过培育社会力量，促进社会的成熟与发展，制约和控制行政权力，弥补政府推进型道路自身的弊端，构筑政府与社会力量平等互动的平台。其次在制度建设上，需要进一步完善行政程序制度、行政监督制度、行政救济制度，制定抽象行政行为和具体行政行为规范行使的步骤、方式、方法，并通过监督和救济，约束行政行为，使其规范行使，及时纠正违法或不当的行政行为，维护公民的合法权利。再次在文化建设上，注重权力文化向权利文化的转型，这是形成法治文化的重要基础。改变过去视权力为最高权威、绝对服从权力的思想意识，在法律文本和行政实践中将尊重权利的思想彰显于各个方面，激发行政人员和公民的权利意识，促进行政人员将规范行使权力内化为一种行为自觉，增强公民对行政权力运行的监督与参与。最后在权力结构上，尝试建构体现权力制约与平衡的行政权力机制。打破行政权力过度集中、过度扩张的权力机制，在行政系统内部理顺横向与纵向的权力关系，合理进行权力分工与配置，强化内部的监督与考核，同时进一步增强立法权、司法权等行政系统外部权力对行政权力的制约与控制，建立外部权力制约机制，从内外两个方面形成对行政权力的监督，将其规范在法律的框架内。(www.xing528.com)

经过理论与实证研究，笔者得出如下研究结论：第一，法治政府建设不单单是一个政府推进的过程，必须将政府助推与社会发展的内在需求紧密结合，并积极培育社会力量，促进行政权力与社会力量的良性互动。第二，中国共产党的领导和宪法的原则、理念保障着具有中国特色的社会主义法治政府的建设方向，在我国法治政府建设中拥有不可动摇的地位。第三，法治政府的建设核心是控制政府权力、维护公民权利，两者密不可分，统合于法律规范之中，控制政府权力维护公民权利为最终目的，维护公民权利以控制政府权力为保障。第四，法治政府建设过程将始终伴随着传统与现代、制度与现实的磨合与冲突，突破建设困境需要从五个维度即历史逻辑、建设道路、制度、文化、权力结构进行全局性的设计和规划，但其具体的实现途径却是多元的，而不是唯一、僵化的。

法治政府是依法治国战略的重要组成部分，也是推进依法治国的重大突破口，没有法治政府的建设和基本建成，依法治国将不过是一句口号。我国提出法治政府建设目标有其历史必然性，也有基于社会发展的现实考量，但可以肯定的是，在当今时代，它已经是一个不容回避的现实问题。特殊的历史与现实国情，促使我们必须选择一条适合我国的法治政府建设路径，有效地规范行政权力运作，推动政府依法行政，并经常反思这一建设进程，不断寻求突破建设困境的出路，在现有的土壤上牢牢扎入法治政府的建设根基。

依法行政是促进我国社会快速稳定发展的前提条件，是建设社会主义法治国家、法治政府的根本保障，是实现依法治国方略的关键途径。依法行政的实施可以促进行政机关更深层次地理解法律的意义并接受新的行政思维方式，打破我国地方政府传统的、守旧的、不规范的执法理念，促进中国社会向现代化迈进。当然对于传统的政府行政理念我们也不可全部抛弃，应取其精华，去其糟粕，秉承其优秀的部分，剔除其不合理不科学的部分。要实现依法行政还要有科学完备的行政法体系，完善的行政监督体系。执法过程应该被公开化透明化。这样一来可以确保行政执法在公平公正的情况下进行，大大促进了依法行政的建设。依法治国的一项重要原则便是依法行政。它是国家法律法规实行的必要条件，是构建社会主义和谐社会，法治社会的必要步骤。依法行政既是判断政府执法人员是否依法的标准，又为社会保持和平稳定的环境提供了重要保障。虽然我国的依法行政进程取得了一定进步，但其仍有不足与不完善之处。这就需要政府特别是作为主要执行机关的地方政府提出合理解决问题的方案和建议，来保证依法行政工作的顺利实施。如果政府想要更好地为人民服务，为社会、为国家建设做出贡献，就必须不断努力地学习、进取，提高自己的行政水平，加强自我的监督，以身作则，不断完善自我，从而做一个强有力的、以人民为中心的政府，进而最终建立法治政府。