地方政府依法行政问题及解决方案

进入市场经济社会以来，地方政府推进依法行政、建设法治政府工作取得了巨大成就。但必须承认，推进依法行政是一项具有长期性、复杂性的系统工程，在推进的过程中必然面临很多困难和问题，工作也必然会存在一些不足。

1.法制观念淡薄，以权代法。在国家的大力倡导下，法制观念在全社会各类人群以及组织中开始得到了普遍的认同。但是从根本上看，人治的观念仍然存在，这种思想在一部分行政管理者的思想和行为作风中仍然可以看到。一方面，没有深刻理解“法制”的真正内涵，存在法律工具主义的观念。在我们行政管理者中，很多人，甚至是一些党员干部，认识到了法制的作用，但是没有理解“法制”的真正内涵。相反，他们把法律当作是加强自身权利的工具，法律的强制性反而成为他们滥用公共权力的保障和借口。同时，还有一些行政管理者，尤其是基层的行政管理者，虽然中央三令五申要推行依法行政，强调法制，但是这种法制往往停留在口头上，或者是文件上。法制的本质是规范全社会的行为，保障大多数人民群众的利益，但是却成为少数人保障自己利益，滥用权力的保护伞。在公务员当中尤其是在领导干部中，很多人认为我国社会管理模式实现依法治国，建设法治国家的目标，要在很久的将来才能实现，在现有的情况下，那些目标却是“中看不中用的”。很多人心里依然认为我国社会管理还得靠人治，并认定目前中国社会人治是必须占主导地位的，只有人治手段才能更高效地管理好社会。这些观念与国家强调依法治国的要求相遇，催生出一种被歪曲的观念“法的工具性作用”。其本质仍然是“人治”，必要时挥舞一下“法”的大棒，其目的不是为约束权力、约束自己，而是为“更有力”地治理行政相对人。如此一来，法律工具主义流行也就有了坚实基础。对法制的工具化理解，不可能真正形成法治的社会环境，而没有清明严谨的法治环境，就不可能有现代和谐稳定的社会。重庆“打黑”的实践完全说明了地方政府及其公务员在这方面存在的不足。重庆群体性事件比较突出，除了一些普遍存在的社会矛盾的原因之外，也有幕后公务员不依法行政的“黑手”在推波助澜的原因，黑社会分子犯罪手段残忍，欺压百姓，不断向经济领域渗透，欺行霸市，以黑养商、以黑护商，大肆进行逃税漏税、洗钱等各种违法犯罪活动，而且漂白身份，寻求政治庇护，就是因为有个别干部胆大妄为，贪财枉法，充当“保护伞”。当代社会，无论是国内还是国外，虽然大方向是和谐的，但是局部的矛盾仍然不断，这些矛盾的存在总有各种特殊的原因所引起。二是行政特权的思想在管理队伍中仍然存在。长期以来，受几千年封建社会的影响，特权思想仍然在我们这个社会根深蒂固。一些行政管理者，缺乏现代社会的执政理念，把自己的管理者身份等同于封建社会的特权阶级。法律和人民赋予他们的公共权力，这些部分的行政管理者却把这些公共权力变成为自己谋利益的工具。社会上存在违法违规行为时，他们运用法律的手段进行整治、打击、规范的法律意识和能力较强，而当行政机关自身违反法律规范时，则存在有法不依，违法不究的心理，自觉遵守法律意识和能力不强。在某些地方，行政执法人员形成了一种选择性执法的习惯。对于一般的普通群众，执法非常严格，深刻苛刻。但是一旦执法过程中遇到机关内部人员，或者机关内部人员的亲属就徇私枉法。总而言之，在现行的行政系统内部，“政府守法”离人民群众的期望值还有差距，这和行政法治的三方面基本要求相去甚远。

2.地方政府所“依”之法仍有缺陷，“有法可依”未能全面落实。2011年“两会”期间，吴邦国委员长宣布“中国特色社会主义法制体系基本建立”这当然是中国法制建设的一大成果。但也必须看到，距离真正依法治国的要求，目前的成果是不够的。特别是作用到地方政府的行政行为上，一些非法治做法、一些无视民众权利的做法，导致我国法治的整体水平不高，究其原因，除了地方政府及其公务员自身法治观念和依法行政的能力不高之外，行政法规本身不够健全是一大原因。一是立法还是不够完备，法律法规建设不完善。主要表现在以下几点：执法解释制度、监督制度、程序制度等，特别是说明理由制度、公开制度、处理制度、举报投诉受理、救济制度等等，这些看似法律体系中细枝末节的东西，恰恰是地方政府日常行政之中大量需要的，它们却相对缺少和薄弱。比如在行政审批制度的改革中，《行政许可法》虽然明确规定了行政许可事项，但对非行政许可审批事项没有给出规定，导致在实际运用中对行政许可与非行政许可界线模糊，非行政许可审批事项脱离了法律监管，许多行政许可项目在清查后往往又以非行政许可审批的面目出现，大量存在乃至超出行政许可事项，或者是自行设定许可审批的条件、程序，换汤不换药地执行行政许可活动。造成这些现象最主要的原因是因为没有统一明确的监督制度标准，导致各地在清查过程中标准名目数量庞大，这给行政审批清查过程造成了大量麻烦。二是行政管理中一些与依法行政全局相关的关键制度，没有一致的要求和明确的规定，影响了地方政府依法行政推进的进度。具体包括：一是政府向人大、下级政府向上级政府定期进行专题报告依法行政工作的制度没有落到实处。《全面推进依法行政实施纲要》虽然对这项进行了规定，但一直没有在基层得到贯彻落实。三是没有建立全国统一的行政执法人员的执法资格和行政执法证件的规范制度。国务院对此没有明文的统一规定，各地行政执法资格管理和证件发放相对分散，很多基层行政执法人员中都是“一人多证”，这样，行政执法行为得不到有效规范，行政成本也会增加，证件冲突这种现象时有发生。四是审查行政决策合法性论证制度不健全。如行政决策合法性的审查制度，在某些地方压根没有建立，盛行“特事特办”，这样造成审查制度对有些地方政府毫无约束力。五是国家赔偿资金支付和行政追偿制度得不到落实。根据调查，目前已发生的国家赔偿案件中，仍有相当多的案件没有依照法律、行政法规向本级政府财政部门申请核拨，而是通过“私了”方式，由赔偿义务机关动用机关其他经费予以赔付，故意或者重大过失的责任人员也没有按照相关规定被进行行政追偿。在这些案件处理过程中，经常会出现国家赔偿瞒案不报现象。六是下位法与上位法配套制度出台不及时，地方性规章与国家法律、国务院规章的配套规章更是非常不足，或者滞后，或者与之冲突。而国家立法中原则规定多，具体执行的规定少，地方政府执行起来十分不便，给他们的“自由裁量”留下了过大的空间。由于缺乏明晰的配套立法要求和有效督察制度，地方政府不能或不愿作出具体规定。长久以往，不仅损害了立法的权威，也会给上位法的执行造成阻碍和不便。七是执行法规、规章和规范性文件的定期清查制度空缺。《全面推进依法行政实施纲要》里提出了明确要求，集中清查制度在实际执行中还是普遍被使用，这几年来，国务院组织进行限制非公有制发展文件清查、招标投标文件清查、行政审批项目清查、过期失效文件清查等运动式的集中清查，而对常态化的规章、法规、规范性文件及时清查到现在为止没有明确规定。八是行政法规立法情况公开制度处于空白状态。根据《立法法》《规章制定程序条例》和《行政法规制定程序条例》的要求，目前已经公开只是已发布的行政法规和规章正文，尚未公开法规说明、审查报告，立法草案征求意见情况和立法论证会、听证会情况。人民群众对立法文本和立法精神根本无从知晓，更谈不上掌握和熟悉，这与政务公开的规定是相违背的。九是法规自身存在的问题、公务人员素质方面的问题、违法违规的纠正处理上的问题等，导致法规形同虚设。在有关制度中没有起到他们应该具备的作用和功效。法规虚置的形成原因有以下几点：人民群众监督不能得到有效推行，制度自身设计缺乏科学性、可操作性，执行程序过于烦琐；受各种部门及地方利益驱使，上级与下级、政府与部门、部门与部门之间“制度冲突”，导致实践中制度无法严格执行。(www.xing528.com)

3.执行力不足，有法不依现象较重。在行政管理机制上，促进地方政府依法行政的激励机制和惩戒机制没有完全建立，导致基层政府执行法律法规的能力相当薄弱。在实践中，行政执法权限重叠，行政执法权限模糊不清的现象时有发生，这样给正常的行政执法造成了很多困难。一方面，相关执法部门都不愿意管理那些问题较多、责任重大、无利可图的地方，这样造成了本来有所作为的领域出现真空地带，无人问津。另一方面，部分执法部门不顾公共权力机构职能界限，出现在原本不属于管辖的领域，直接参与市场行为管理，形成了政府行为错位。这两个方面都是由于这些行政机关部门的自身利益化造成的，凡是和部门自身利益有关，有利可图，他们就介入，反之，就不问不闻，听之任之，造成了行政执法不严，行政执法缺位，最终导致人民群众利益受损。长期的实践证明，法治政府一定要是一个对人民负责任的政府。有权力就要承担责任，没有只要权力不要责任的政府。建设法治政府，问责制度是其中不可或缺的重要组成部分。“引咎辞职”“问责制”应该成为法治政府建设中一直坚持的制度保障。不依法行政，实质上就是违反了国家法律法规，也是腐败行为，就应为此承担责任。目前问责制还实施得很不够，有些政府及其公务员滥用自身的权力，对本身的权力不珍惜，滥用职权，玩忽职守，对人民群众的呼声置若罔闻，这样的国家公务员应该及时被问责，情节严重者应该移送司法机关。只有执法力度保障，只有真正实行“问责制”，公务员才能慎用自己手中的权力，为人民群众真心实意办实事。

4.行政人员素质较低，行政行为失范。依法行政，要靠人来做。公务员的素质如何，是能否依法行政的关键所在。恰恰在这个方面，地方政府公务员队伍的整体素质是难以令人满意的。从近年来屡屡发生的各种违法案件和腐败案件看，不少公务员，特别是一些基层的公务人员虽然也掌握了一些法律知识，但并未做到事事处处依法办事，他们更多关注的是法律赋予的权力，比如说审批权、许可权、发证权、收费权等，却对法律赋予的责任和义务理解不够，认识不深，责任意识更为欠缺。这是导致我国从整体上说依法行政还不能真正落实的根本原因之一。长期以来形成的政府机构臃肿，人浮于事现象，在地方政府表现得更加严重，办事效率极其低下。许多地方公务员在行政过程中重形式而轻效率，导致办事拖拉，可以说中国传统行政文化是人治的文化、面子的文化和清谈的文化，权力支配法律，以人为中心，充分体现长官意志。加之以往在干部人事管理上的制度不够科学规范，使相当数量不具备现代法制思想甚至思想道德并不太优秀的人进入政府官员队伍，造成干部素质低下，特别是基层政府干部素质不适应现代民主政治的需要。尽管我国实行了十几年公务员制度，在公务员选录环节上已有了巨大的改进，但这对地方政府特别是县、乡政府的作用并不是很明显，新型公务员的数量在这两级政府还相对很少，而那些被老传统浸染过久的干部的依法行政的能力本来就弱，于是滥用权力，徇情枉法，野蛮执法等行政行为就会时有发生。