地方政府依法行政问题的特殊性及存在的问题

在党的十五大上，党中央确立了依法治国、建设社会主义法治国家的基本方略。在其后的1999年九届全国人大二次会议将其载入宪法，依法治国的基本方略得到了宪法的保障。在1999年11月，国务院发布了《国务院关于全面推进依法行政的决定》，又于2004年3月22日发布了《全面推进依法行政实施纲要》，发展社会主义民主政治，建设社会主义政治文明已经成为党的十六大全面建设小康社会的重要目标之一。此外，党中央还明确提出“加强对执法活动的监督，推进依法行政”重要思想，在这种形势之下，纵观全国，依法行政已成为我国行政的基本原则。依法行政不仅是公共行政体制变迁的迫切需要，而且也是促进地方政府治理模式转变的现实选择。在《中国的法治建设》白皮书中，已经明确地指出，依法行政，建设法治政府，已经成为全面落实依法治国基本方略中的重要内容。

1.在依法行政问题上地方政府的特殊性。随着改革开放的深入推进，近年来，上至中央，下至乡镇级别的政府，都在落实推进依法行政，并且致力于建立法治政府，改变传统的执政观念，在这一领域取得了一定的成绩。但是，并不是所有情况都令人满意，特别是在地方各级政府那里，依法行政的精神并没有得到全面贯彻，习惯的影响仍然很大。例如，2009年重庆打黑除恶专项斗争中揭露出的种种现象，说明我国地方政府不依法行政现象存在于行政执法、社会管理等各个环节，暴露了一些政府部门不依法行政的严重问题。这不仅危害了社会公共利益，严重削弱了政府的政策执行力，也严重损害了政府在人民心目中的形象和威信。

第一，在依法行政中中央政府与地方政府的区别。行政管理是一个十分宽泛的领域，我们所了解的政治、文化、经济以及教育等各个领域都属于这一范围，可以说，它包含的领域十分广泛，涉及我们生活的方方面面。大到一个国家，行政机关的管理涉及整个国家的运行轨迹和发展前景。小到个人，政府组织的管理影响个人的人生发展和命运。社会上到处都是行政权力的运用，它直接反映出中国法制社会每一个小小脚步，都已经深深的影响国家发展和人民的日常生活。由此我们可以说，依法行政是法律存在的重要现实意义，是依法治国的重要环节。没有依法行政作为一个坚实的基础，想实现国家的长治久安、繁荣昌盛是不可能的。在这一领域中，地方政府起着至关重要的作用。地方政府行政权的作用与特点，决定了它在依法行政方略实施中的基础性作用。通过大量的行政管理实践我们了解到，地方行政权使用最为频繁，同时它与广大人民群众最为接近。通过总结可以了解到，它有三个特点非常明显。首先，地方政府的行政管理权直接与人民群众相连，直接管理整个社会。行政机关与被管理者在社会生活中的地位非常不一样，而且从某种程度上讲具有不平等性。行政机关是处于管理者的位置，而被管理者是在它的对面，处于一个被管理者的位置。同时，行政机关具有法律赋予的公共权力，它对于社会生活各种方面进行管理和支配，而被管理者只能是遵守各种规则进行社会生活。在这样的情况之下，管理者很容易混淆公共权力和个人权力，甚至在某些情况下，把公共权力演变为个人权力，侵害被管理者的利益。这种情况对于中央政府来说，即使存在，也是较抽象的，距行政对象很远，使人不能直接感受它的“管理权利”。而在地方，特别是基层的县、乡政府那里，却是一个个具体的管理行为。其次，地方政府的行政管理具有强制力的特点。由于行政管理的权力是由法律所赋予的公共权力，所以它的最终目的是为了维护社会的安定，维护大多数群众的利益而运行的。所以在这个过程之中，如果行政管理是合法的，是按照既定程序进行操作的，那么就算被管理者不愿意，那么也不得不接受管理者的安排，被管理者必须服从这种管理。这种控制力，对中央政府来说，仅仅是法条的规定，从不可能去具体执行。执行的职能在地方，特别是最基层政府。由此带来的结果是，一旦出现失误，行政对象的不满会直接指向基层政府，而对上级特别是中央政府则较少不满。所谓“歪嘴和尚念歪经”的抱怨，就是这种情况的反应。最后，地方行政权力很容易被异化为个人权力。从行政权力的本质上看，它是一种由法律所赋予的公共权力，它是为整个大众和社会谋福利的一种由人民所赋予的权力。它之所以具有强制约束力和权威性也是为了方便这种权力的实施和大多数人民群众利益的保证。但同时，在行政权分配社会价值和社会资源的过程中，权力带来的便利对一些人有着很大的诱惑力，这些人很容易就会为谋取利益而利用手中的职权，搜刮民脂民膏，勒索不义之财、不费吹灰之力。

第二，地方政府是依法行政的主要实施者。地方政府处在国家行政管理的最前沿，与广大人民群众打交道最直接、最经常。其是否依法行政，直接关系到人民群众合法权益的保障和社会法治环境的形成，进而关系到党的依法治国、建设社会主义法治国家的实现，关系到市场秩序管理、经济宏观调控、社会保障体系建设等政府职能的实现，关系到党和政府在人民心目中的形象和威信。依法行政，当然首先要“有法可依”，但制定法律由立法机关负责，除个别情况外，只能由全国人大及其常委会负责，尽管作为“议行合一”的国家，中国的行政机关和立法机关有很强的统一性，许多立法的意向、文本是由行政机关提出来的。不过需要认清，这个提出意向、草拟文本的权利，只能由中央政府即国务院行使，地方政府只能向本级的立法机关提出贯彻国家法律、中央政府法规的实施细则的权利，而且本地区的法规及立法意向，也必须是与中央政府的法规相一致的，这是中国中央集权制的政体所决定的。这个政体从依法行政的角度理解，就是一句话：“地方政府必须听从中央的”。也就是说，地方政府的“依法行政”只能有两个字：“执行”，它不能越权搞“立法”，不能对国家法律、中央政府的法规说任何一个“不”字。另一方面，中央政府又不能具体地实施法律法规。以中国如此之大的幅员和人口，中央政府在许多行政事务上都是鞭长莫及的，执行法律法规的任务必然地落到各级地方政府肩上，所以说地方政府是依法行政的实践者，更是基层的实践者。所以说，地方政府依法行政的水平直接影响整个国家依法行政的基本水平。因此，数量众多的地方政府的行政行为是否规范，就决定了全国公共权力运行的状况。尽管各地政府和公务员依法行政的水平、做法是参差不齐的，不能一概而论，但地方政府公务人员的执法水平，是可以做出总体评价的。(www.xing528.com)

第三，地方政府是依法行政的薄弱点。依法治国，依法行政是一项举国一体的浩大工程，只有立法、执法、司法齐动，中央、地方合力才可能完成。特别是地方政府是国家基层的政府，与广大人民群众生活息息相关，因此它涉及的范围十分广泛。可以说，地方政府的行政工作非常繁重，千头万绪、异常琐碎，考验基层行政工作人员的工作水平。尤其是进入到市场经济体制以后，政府的角色和职能发生了重大的改变，对于基层政府行政能力的要求更为严格了。然而由于历史的、地域的、文化的、人才素质的种种原因，造成地方政府在依法行政上的种种不得力问题，可以说，地方政府特别是基层县、乡政府是依法行政的薄弱点。

地方行政权的行使，最密切地关系着社会公共利益和公民个人利益，要求地方行政机关和公务员都必须严格按照法律的规定，在法定职权范围内，充分行使管理国家和社会事务的行政职能，做到既不失职，也不越权，更不侵犯公民所拥有的合法权益。但是社会生活是复杂的，行政权力之所以存在，就是因为时时刻刻都发生着公共利益受到某种侵害的事情，地方政府根据法律、法规所赋予的职权，对行政相对人做出直接影响其权利和义务的行为，或者直接对相对人遵守法律的情况进行监察并做出相应的处理，也就是说，政府天生就是“管人”的，而这种“管”一旦失范，就容易侵犯公民、法人或其他组织的合法权益。因为社会的复杂性给地方行政提供了充足的自由裁量的空间，通常越往基层这种自由空间就越会被放大。地方行政权极易膨胀，自由裁量也最容易变得无度，必须加以控制但控制起来却又十分困难。这种无处不在的公共权力是最需要公众来监督的，但如何监督又是一个难题。行政权与司法权有所不同。行政权和立法权都可以对被管理者设定义务，可以独立实施行政处罚，不过司法的处罚是严重的，处理的过程是高度规范的，滥用的可能性相对较少，而行政权对人的处罚是较轻微的，处理过程是相对随意的，所以行政权滥用的可能性更大。这种情况在基层政府表现得更加充分。因此，可以说我国目前不依法行政的问题，主要表现在地方政府身上。从网络上，从民众的口中，我们可以看到听到许许多多这样的事例，那些越法行权、滥施处罚，追求“政绩”、盲目“发展”而侵害民众利益的行为，随处都有，时时都发生，而且都是发生在各级地方政府身上，发生在民众的眼皮下。