政府社会互动：推进我国依法行政

作为后发现代化国家，我国在法治政府建设道路上选择了政府主导、人为建构的模式，事实证明，这种建设模式的确以较短的时间完成顶层设计，完善法律体系建设，传播法治理念，使我国正式走上法治政府建设之路，对于中国这样一个拥有几千年专制统治历史的国家来说，意义尤为深远。但政府推进型道路也存在自身无法克服的权力悖论，使行政权力难以得到有效控制，由此会引发法治政府建设的诸多困境，对法治政府建设产生持续影响，要解决这个难题就需要从源头上转变法治政府的道路模式，改变完全由政府外力推进的发展方式，挖掘社会内部深层次的动力源泉。众所周知，法治政府的自然演进方式应是在社会得到充分发展，市场经济、民主法治意识等条件都相对成熟的情况下，从社会内部自然生发岀来的是一种内源型发展模式，从根本上讲，是商品经济逐步发展和民众法治意识逐步积累的产物。社会的发育和成熟是法治政府建设的重要土壤，可以大大降低法治政府建设过程中可能发生的矛盾与冲突，有效实现对行政权力的控制及对公民权利的保障。通过社会的背景的运用，才能够弥补政府推进型道路对行政权力的控制及对公民权利的保障。通过社会内部能量的运用，才能够弥补政府推进型道路的缺陷，突破我国当前法治政府建设困境。然而不得不承认我国经济、政治的现代化水平仍落后于发达国家，还没有条件完全转向社会自然演进的法治政府建设道路。纵观我国的社会发育水平和法治建设状况，可以采用一种过渡型模式，即政府社会互动型模式，在坚持国家主导的前提下，注重发挥社会、公民的主体力量，实现政府与社会的良性互动，从而促进法治建设的顺利发展。以政府主导弥补社会发育的不足，以社会力量弥补政府推进的弊端，协调内、外推动力量，共同解决我国法治政府建设的现实难题。向政府社会互动型法治道路转轨，推进我国法治政府建设，不是一种人为的设计，而是我国法治政府建设在攻坚阶段的现实选择。

针对当前我国法治政府建设的矛盾与问题，向政府社会互动型道路转轨需要思考这样几个问题：一是政府职能和责任该如何重新定位的问题。要培育社会，实现政府与社会的良性互动，一个重要的前提是政府必须让出社会发展的空间，从社会和市场适度退出，成为一个有限政府。这里的“适度”既要求政府缩小其职能、责任、权力，只需处理好只有政府才能做的事务，允许市场和社会对自己范围内的事务进行自治，改变过去全能的职责、无限的权力，同时又必须保持政府应有的强制力，避免因过度削弱政府权力而引起政治动荡和社会混乱。过去政府大包大揽，将权力触角伸入到社会各个方面，结果很多不该管的事管不了也管不好，改革深化阶段经济、社会的全面转型催促政府对职责做出调整，突出服务职能、宏观调控职能，放弃不该管的、可以依靠自治来治理的领域。对政府职能和责任的定位应遵循科学统筹、适度划分的原则，在客观考察社会发展实际的基础上加以确定，并最终规定在法律中，以便职责被认真履行，也便于监督和追责。政府职能与责任作为政府机关及其工作人员行使权力、开展行政活动的依据和准则，其确定得合理与否直接关系到行政管理实践中权力的作用范围及给予社会和市场自治的空间。我国已经进行了多次的政府机构改革和职能调整，虽然未完全走出“精简－膨胀－再精简－再膨胀”的怪圈，但总的来看，与之前相比，政府“瘦身”明显，特别是近几年大力推行简政放权、简化行政审批程序，推动了政府从管制型向公共服务型转变，政府对自身的职责定位有了更加清晰的认识，管理水平也得到了显著提高。以此为契机，政府职能应进一步向宏观调控、社会管理和公共服务转变，弱化管制的色彩，承认个人、企业独立的主体地位，留出市场和社会的自治空间，将职能重点放在为市场和社会的发展创造良好环境，提供公共产品和服务上，树立服务的理念。政府职能的重新定位与调整是一个持续的过程，通过政府职能的收缩与整合，才能客观上为社会力量发展创造较大的空间，使社会得到较快发展，进一步制衡政府权力。

二是社会力量如何培育的问题。学者们大都认同社会力量的壮大是打破传统一元权力结构的重要力量。随着市场经济的发展，利益日益多元化，而且多元利益主体表达自身利益的诉求更加强烈，人们或以个人名义或结成团体以组织名义参与到政策制定和执行过程中，权力主体一元化得以向多元化转变。我国政府的主导地位根深蒂固，社会力量刚刚发展，还不成熟，虽然随着计划经济被打破，个人对政府的依附关系在逐渐减弱，个人越来越以独立的主体身份进行经济和社会生活，但由于个人的力量较为弱小，对政府权力的监督和控制作用还十分有限。而各种类型的民间组织虽然近年来如雨后春笋一般发展起来，数量众多，但大多在组织费用与管理体制上需要政府的指导和扶持，组织内的资源困乏，自主性力量较弱，社会组织与政府之间存在很强的依附关系，特别是在政府对社会组织进行监管的过程中，作为监管对象的社会组织处于明显弱势地位。因此需要进一步改变政府与社会组织的关系，明晰社会组织内部事务和政府监管的范畴，避免行政过度干预而扼制社会组织的自主发展。在法律的规范下，保障社会组织的基本权利，发挥社会力量对法治政府建设的推进作用。随着市场经济和民主政治的深层发展，社会力量将以更加多元、独立的姿态，获得社会权力主体地位，监督、规范政府权力运作。(www.xing528.com)

三是政府与社会的互动渠道问题。在这里主要涉及的是社会力量如何参与到法治政府建设中，与政府的主导力量进行对话和力量博弈。现阶段的法治政府建设，政府是主要的推动力量，担负着领导、规划、组织、实施法治政府建设的重要任务，法治政府建设的目标、进程、具体步骤等都是在政府的领导下设定的，政府主导可以从整体上统筹考量各种社会关系和利益关系，处理好利益格局调整可能给社会稳定带来的问题，在充分考察、评估政府能力和社会发展水平的基础上合理规划法治政府建设进程，稳步推进法治政府建设。但在政府主导过程中可能出现的权力扩张问题也将使法治政府建设陷入发展困境，因此必须积极培育社会力量，并引导其参与到法治政府建设中。一方面应努力拓宽公民和社会组织的民主参与渠道，在立法中通过多种形式如听证会、座谈会、媒体发布等方式广泛听取民众对法律草案的意见，制定出反映人民意志，与人民利益、社会需求相契合的行政法律法规，提升立法的科学性、民主性。同时增强社会力量对政府行政执法行为的监督力度，畅通监督渠道，充分发挥自媒体的功能作用，为社会监督提供便利。此外，各级监察机关对群众反映的执法不规范问题要在规定时间内及时做出反馈和处理，核实确认后严肃追究违法执法的行政责任人和机关，确保社会监督的实效。另一方面构建社会力量与政府平等对话的平台，公平处理公民、社会组织与政府之间的诉讼和纠纷。长期存在于人们头脑中的“民不与官斗”思想实质上是由于官强民弱而做出的一种无奈选择，在这种思想的作用下，我国行政复议、行政诉讼案件每年的数量相比其他类型的案件要少，一定程度上说明不对等的博弈地位使公民对监督、规范政府行为的意愿减弱，进而弱化了社会监督作用。因此需要提供一个公平博弈的平台，或引入第三方监督主体，确保公民维权能得到公平对待，以此来约束政府行为，发挥社会力量最大的效能。政府社会互动的法治政府建设道路作为政府推动型向社会演进型转变的过渡型道路，是由政府主导、社会参与形成的政府与社会良性互动的模式，它能有效克服政府推进型行政权力扩张和社会演进型耗时较长的弊端，但须尤为注意的在政府权力和社会人民之间保持相对的均衡，疏通政府与社会互动的渠道，推动社会力量的广泛参与，以实现对政府行政行为的有力监督，防止因政府权力过大，压制社会力量发展，阻碍法治政府的顺利推进。