我国依法行政理论与实务：制度实效与预期存在差距

制度的实效性指的是制度在实施过程中其功能、目标的实现程度。它是对制度内容的一种检验，制度是否适应社会发展状况、契合经济社会发展需求，从制度的实效性中能得到较为准确的回复。这种回复或者表现为对制度的贯彻和持续发展，或者表现为对制度的忽视、否定，其本身反映着制度目标与实践的匹配度。王人博、程炼原等学者提出分析评价法的实效的两个层面的任务，即“立法目的与法的实效关系的分析评价；执法和司法组织与法的实效关系的分析评价：守法主体与法的实效关系的分析评价。”借鉴这一评价方法，笔者对我国法律制度实效性的分析也将主要从制度目标、制度执行、制度规范的客体等角度展开，客观展现我国法律制度的实施状况。

首先，从制度目标与制度实效的关系来看。1989年《行政诉讼法》的颁布标志着我国法治这场革命的开始，是我国政府法治化发展的重要里程碑，而后涉及行政管理的法律制度纷纷出台，使行政各环节有了基本的法律依据。这些法律制度的制定，无疑是对经济社会发展、变革的一种回应，目的在于规范转型时期的政府权力运作，但从整体上看，缺乏系统且长远的规划和设想，头痛医头、脚痛医脚，重视的是法律制度的短期效应，即是否填补了制度空白、是否破解了当下的管理局面，而对行政法律制度体系的健全与完善没有全局性的认识和整体的把握，没有在权利导向下进行整体构建。其结果是在寻求公平、平等竞争的市场经济价值观念的影响下，公民权利意识提升，然而其试图与政府平等沟通互动的愿望，却被减少纠纷、控制矛盾和冲突的短期制度建设目标打碎，权利本位的法律制度目标未能得到充分体现，也因此在法律制度的实际运作中不能得到民众的充分认可，难以发挥应有的制度效用。如我国现行的行政诉讼法当中对起诉条件设定了很多限制性条件，规定得过于苛刻，使我国行政诉讼立案率较低，公民应该享受的权利救济无法在现实中兑现，此类法律制度设立的目的更多在于尽可能地减少纠纷，维持当前秩序，而没有将实现公民权利放在第一位，忽视了“行政诉讼法主要用来保护行政相对人合法权益避免行政机关非法侵犯的当代行政诉讼法律基本精神”，势必不能充分显现法律制度的效力。

其次，从制度执行与制度实效的关系来看。完善、健全的法律制度体系是法治政府建设的基础和前提，但也只是完成了第一步而已，更为重要的是能否使已有的法律制度得到贯彻、落实，毕竟再好的制度也只有得到正确的执行才能发挥其应有的效用，制度的执行状况已成为影响制度实效的重要方面。公共行政学一直十分重视行政领域的制度执行问题，将其看作政府一项重要的任务，美国行政管理学家古德诺就曾提出，“政治与政策或国家意志的表达相关；行政则与这些政策的执行相关。”从制度化度来看，制度执行是政府机关贯彻执行法律法规，实现法律制度目标，将制度规范变成现实秩序的行为过程，它将直接形成一些新的法律关系和法律后果，对社会发展产生潜移默化的影响。我国政府机关在制度执行过程中还存在偏离制度、漠视制度的问题，使一些良法未能在实际生活中得以实现。主要问题包括：一是一些制度的可操作性不强。我国行政法律制度在制定时虽都有考察、调研等环节，努力使制度与现实社会更加契合，但主要的制定路径仍是自上而下的，顶层设计与现实不同程度地脱节，特别是民众对制度制定的参与程度不高，存在形式大于内容的问题，极大降低了法律制度的可实施性，导致行政法律制度的数量不少，涉及范围也较广，但执行起来难度却很大，法律制度数量的增长并没有带来相应的行政运行规范和秩序，制度沦为一纸空文。二是法律制度的权威性未受到足够重视。在具体法律制度实施中，有法不依、执法不严、违法不究的现象屡见不鲜，人情、权力、物质、利益都能替代法律制度的权威，成为政府机关及其工作人员不依法办事的理由。在这种情况下，法律制度应有的调整和规范功能很难发挥出来。法律制度的权威性在遇到传统因素、利益因素时处于明显弱势，制度规范往往会变得不确定，会产生某种变通，在情感与理性、普遍性与特殊性之间进行重新组合，最终以非制度性方式处理问题，出现选择性执法、徇私枉法、以权压法等执法不公问题，极大地影响了制度的效用。三是执行制度的方式方法选择恰当。采取何种方式方法来执行法律制度对制度的认可度和实效性起着至关重要的作用，法律制度一般在规定政府应该做什么和不应该做什么的同时并未具体指定该如何做，即执行制度的方式方法，因此政府机关在执行方法上有较大的自主性和裁量权，在具体执行实践中不可避免地会受到地区利益、部门利益甚至某些执法人员个人利益的影响，执行的方式、强度存在不文明、不规范、不严格等问题，野蛮执法、暴力执法普遍存在，执行过程或者过于烦琐或者过于简化，这种制度执行方式不仅损害了制度的威信，还可能危及整个社会的秩序。(www.xing528.com)

最后，从制度规范的客体与制度实效性的关系来看。行政法律制度规范的客体包括政府机关及其工作人员、社会团体和普通民众两大部分。政府机关及其工作人员由于掌握着行政权力，必须接受法律制度对权限和行为的限定，不能逾越法律规定的界限，以保证行政权力的行使与人民的利益相吻合。而这其中对法律制度实效性影响最大的就是政府机关工作人员的守法意识，如果这个群体的法律意识淡薄，没有对法律制度最基本的尊崇和敬畏，便很难自觉将其行为限制在法律的界限内，随时可能触碰法律的底线。近些年因政府官员贪污腐败、玩忽职守引发的犯罪案件大幅上升，2015年，全国纪检监察机关共接受信访举报281.3万件（次），处置问题线索53.4万件，立案33万件，结案31.7万件，给予党纪政纪处分33.6万人，涉嫌犯罪被移送司法机关处理1.4万人。全国检察机关共立案侦查贪污贿赂、渎职侵权等职务犯罪5.4万余人。全国法院系统审结一审贪污贿赂案件1.6万余件、 渎职侵权案件4300余件。国务院对不作为、乱作为问题开展专项督查－监察机关会同相关部门问责处理1046人；严肃查处失职渎职行为，对2.6万人进行责任追究。这表明政府机关内部有相当一部分工作人员仍视权力为私有物，肆无忌惮地行使，将权力凌驾于法律之上，不断破坏制度规则，使法律制度难以得到有效实施。更为严重的是政府机关及其工作人员若不能率先垂范，不能依制度办事，将进一步影响其他社会团体和普通民众对法律制度的信任和尊崇，形成恶性循环，某些党的领导干部以权压法直接影响了执法、司法主体的法律热情，而这又是形成守法主体对法律冷漠不信任状态的主要原因，反过来，这种状态的存在又为某些干部以权压法提供了条件。除政府机关及其工作人员外，其他社会团体、普通民众也是行政法律制度规范的客体之一，不同的是他们并不掌握行政权力，面对拥有强制力的政府机关往往处于弱势，因此法律制度既规定了社会团体、民众的基本行为准则，又明确了公民、社会团体不容侵犯的权利。这部分群体对法律制度的遵守一方面需要自身法律意识特别是守法意识的发展，另一方面也需要对制度本身有足够的认同和信任。

目前，我国公民的法律意识已经有了较大提高，普遍认识到必须按照法律制度的规范行事，否则将会受到严厉惩罚，面对一些政府机关及其工作人员的侵权行为也开始懂得寻求法律的保护。但公民对法律制度的遵守更多的是一种消极遵守，他们对相关的法律制度条款并不真正了解，更无法通晓，很难灵活运用，法律制度和广大公民之间还存在较大鸿沟，由此也导致一些公民不善于运用法律制度来保护自身的合法权益，公民畏权畏法的思想意识不利于制度发挥应有的效用。此外，在制度实践中仍然存在的以权代法、权钱交易等政府执法不公平、不公正现象使公民对法律制度的权威性、公平性、公正性的认同感大打折扣，缺乏认同的法律制度在实施过程中将会遇到更多阻力，即使运用强制力强行推行下去，也很难取得预期效果。