中国特色社会主义法治政府建设：目标与实践

在《全面推进依法行政实施纲要》中明确提出我国法治政府建设的基本目标是有限政府、服务政府、诚信政府、透明政府、责任政府，这是多年来政府建设理论与实践探索的结果，是中国特色社会主义法治政府价值取向的具体体现，这些目标的确立根本上是基于中国特色社会主义的发展逻辑，代表着社会主义发展建设对法治政府的基本诉求。法治政府建设实施纲要（2015-2020年）提出，法治政府总体目标是：经过坚持不懈的努力，到2020年基本建成职能科学、权责法定、执法严明、公开公正、廉洁高效、守法诚信的法治政府。并提出法治政府衡量标准是：政府职能依法全面履行，依法行政制度体系完备，行政决策科学民主合法，宪法法律严格公正实施，行政权力规范透明运行，人民权益切实有效保障，依法行政能力普遍提高。

1.有限政府

西方思想家很早就对有限政府进行了思考，在谈到有限政府时他们多侧重强调政府权力的有限，洛克和孟德斯鸠从分权制衡理论出发认为政府权力应设有一定的界限，并受到监督和制约，以防止权力为所欲为。自由主义思想家希望通过限制政府的无限度增长，将政府限定在“守夜人”角色上，保证市场经济自由竞争的秩序，克服政府失灵的弊端。可见，基于经济社会发展的需要，有限政府一直是人们所追求的目标。有限政府作为与无限政府相对的政府形式，也是法治政府的必然要求，法律对包括政府在内的各个国家机关的权力进行了统一、合理的配置，规定了各自的职权，通过法律的严格执行在政治实践中将政府的权力限定在法律的限度之内。有限政府最终是要使政府更加有效，这种有限性主要体现在权力有限、职能行限、规模有限。有限政府首要的就是权力有限。权力是政府的生命线，政府的一切行政活动、行政运行都离不开权力的效力。如果政府没有了权力或者权力失去了效力，整个行政体系将会陷入瘫痪，难以发挥应有的职能作用。但行政权力又具有自我膨胀的特性，没有限度的恶性膨胀必然会破坏市场经济公平、自由的竞争原则，侵占其他权力的行使空间，滋生权力滥用现象。因此对行政权力适度限制格外重要。行政权力有限一方面强调行政权力从属于法律，权力源于法律的授权，权力必须服从法律，权力的行使不能超越法律的限度，另一方面强调行政权力与其他权力分立，各有权力分工，虽然由于社会问题的复杂，多变，行政权力兼具了一些立法、司法功能，但必须明确界限，严格控制，使政府能在特定范围行使权力而不能代替人大的立法权和法院的裁判权。职能有限意味着政府不再大包大揽，充当“全能政府”，应注重把该管的事管好。事实表明，全能政府的治理效果并不理想。我国和西方国家都曾有过全能政府的阶段，政府权力渗透到社会生活的方方面面，但结果是政府不仅付出了高额的行政成本，还在多个领域出现政府失灵现象，引起了人们的批评和反思。在我国，经过多次政府职能转变，对政府职能做了如下规定，“依法界定和规范经济调节、市场监管、社会管理和公共服务的职能。推进政企分开、政事分开，实行政府公共管理职能与政府履行出资人职能分开，充分发挥市场在资源配置中的基础性作用。凡是公民、法人和其他组织能够自主解决的，市场竞争机制能够调节的，行业组织或中介机构通过自律能够解决的事项，除法律另有规定的外，行政机关不要通过行政管理去解决。这些规定表明，政府职能正在从市场、社会大规模收缩，将职能重点转到经济调节、市场监管、社会管理和公共服务上来，以提高这些职能的履行效果。规模有限要求政府无论在机构设置上还是人员安排上都注意对数量的控制，建立小政府，从而节约行政成本，减轻国家的财政负担。政府机构是行使行政权力的载体，行政目标的实现必须依托相应的政府机构，机构设置得是否合理影响着政府的行政目标与行政效率。一般来讲，行政职能是设置政府机构的主要依据，由于政府长期处于无所不管的状态，职能范围过大，致使政府机构膨胀，职能交叉、人浮于事，效率低下问题严重。改革开放以来，我国已经进行过六次政府机构改革，取得了显著成效，但政府规模过大的问题并未从根本上得到解决，以精简为原则，以行政目标、职能为依据的机构改革还须进一步加强，同时推进行政人员的精简精干，达到小政府的规模要求。

2.服务政府

为人民提供服务、增加公共福利是现代民主政治下政府的重要职责和目标，我国早就明确了政府的宗旨是为人民服务，这其中蕴含着深刻的以人为本的思想理念。社会主义法律作为人民利益的保障，进一步将国家机关服务于民的要求以法律条文形式固定下来，在这个意义上，依法而治的社会主义法治政府必定是一个以人为本的服务型政府，以最大限度地保障人民的基本权益和公共利益为最终目标，这也是一切权力属于人民逻辑推演的必然结果。服务政府需要法治的保障，按照法定的职责和权限，向公民提供服务，并承担相应的服务责任，提高服务效能。法治政府则通过服务于民，兑现接受人民权力委托时的承诺，增强其权力行使的合法性。服务政府主要包括三个层面的内容：一是为市场经济提供服务。总体来说是为市场主体服务并创造良好的市场环境，这就要求政府做好宏观调控，制定法律法规规范市场秩序，公平合理地解决经济纠纷，促进市场经济的健康发展。二是为公民创造民主、稳定的政治环境。不仅要保证每个公民公平地享有政治参与的权利，畅通公民政治参与、利益表达的渠道，而目的维护稳定的政治局面，使公民拥有正常工作、生活的社会秩序。三是提供公共产品和社会保障。政府要向公众提供市场不愿提供或不能提供的公共产品，如道路、基础设施等，以满足公民的需求。运用税收、福利等政策调节收入差距，通过促进就业、健全社会保障制度，保障弱势群体的基本生活。服务政府将以人为本的理念贯彻到行政行为中，改变了过去管理型政府以权力为本的观念，践行了马克思主义人本理论。“人”不仅是服务政府的基础，也是服务政府的导向。“人为本”一方面要求服务政府尊重公民权利，将维护公民利益放在首位，高效便民地开展行政活动，克服拖拉推诿、高高在上的官僚主义现象，另一方面是要求服务政府以公民实际需求为导向，使政府服务契合公民需求，由公民来决定政府提供服务的内容，而不再只是服务的被动接受者，避免政府脱离实际的面子工程和强制服务。由此可见，服务政府必须秉承公民意愿，急人民所急，想人民所想，不能违背公民意愿，更不能超越法律规定的职权任意推行服务。通过提供更广泛、更有质量的公共服务，积极回应公民需求，完成政府由管制者向服务者的角色转变。

3.诚信政府(www.xing528.com)

中国传统文化中包含着丰富的诚信思想，老子认为统治者讲诚信很重要，“信不足焉，有不信焉。悠兮，其贵言。”孔子提出“民无信不立”，作为统治者“宽则得众，信则民任焉。”他们在道德范畴内解读诚信，将其视为一种基本的道德标准，同时也是统治者一统天下、施行仁政的重要道德基础。后来的思想家继承并发扬了这些诚信思想，形成了我国独特的诚信文化。诚信文化至今深深影响着中国，随着社会现代化的推进，诚信在道德层面外又具有了法律责任的内涵，诚信不仅是道德原则，也是法律原则。政府诚信已经成为现代行政法制定和设计的内在精神，政府若不诚信，便不能取信于民，进而会失去人民的信任和支持，丧失权力的合法性基础。因此为确保政府履行对人民的承诺，法律通过一系列的规定将承诺变成具有法律效力的条文，以规范督促政府信守诺言，并最终实现政府内在的诚信自觉。诚信政府是民主法治政府建设的基本目标，重新调整着现代社会政府与人民的关系。法治政府在强调依法行政时非常注重遵循信赖保护原则，实际上就是对政府诚信的明确要求。信赖保护原则规定政府不能随意变更自己的行为以及承诺，该原则要求：第一，行政行为具有确定力。行为一经作出，非有法定事由和非经法定程序不得随意改变、撤销或废止。第二，政府对行政行为负责。行政行为作出后，如果出现法律修订和国家、社会公众利益重新调整，必须撤销或改变已作出的行政行为时，行政机关对撤销或改变该行为，给无过错的相对人造成的损失应给予补偿。信赖保护原则通过政府严格依法定权限和程序实施行政行为，来增强政府行政行为的稳定性，避免行政的随意性，是获得人民信任、建设诚信政府必须遵循的基本原则。除此之外，诚信政府还要求政府公正合理地制定政策、行使权力，以符合公共利益的方式进行行政活动。政府对人民的最基本承诺是为人民用好权，使属于人民的权力造福于人民。从政策方面讲，政府应科学、民主地制定政策，在公民广泛参与的基础上科学论证，不偏私，不损害人民的根本利益，客观、理性地做出决策。从执行层面讲，政府的行为要与其制定的政策保持一致，做到言必信行必果，同时采取的手段必须合理、适当，不违背法律、不区别对待，保证平等对待每一个人，公正处理每一个问题。

4.透明政府

公开透明是现代民主法治政府的基本特征，是区别于传统专制政府的重要标志。在专制统治下，君主掌握着全部权力，由他决定国家的一切事务，政府的决策过程和行政过程都不为公众所知，是封闭和神秘的，人民没有基本的知情权，在君权神授的权力逻辑下，人民只能无条件地服从统治阶级。现代民主社会强调人民主权，人民具有权力主体地位，享有全部权力，当人民将行政权委托给政府机关后，作为委托人，人民有权知晓权力的运作状况，以便对政府进行监督。公开透明是保证权力合法、正确行使的必要条件，权力行使者都可能存在一定的道德风险，若没有监督和规范，极易导致行为失范、权力异化，而有效的监督需要监督主体对监督对象的行为、活动有足够的了解，拥有充足的信息。政府透明行政，保证公民的知情权，能为公民监督政府创造基础环境，从而有效避免暗箱操作、权力寻租现象的发生。法治政府的权力行使更加注重公民与政府的双向互动，而不再是传统命令服从式的单向行使路径，这种良性互动必须建立在双方信息基本对称，相互沟通、反馈流畅的基础上，一般包含三个层面：一是政府决策透明，行政决策是一切行政活动的逻辑起点，影响着整个行政活动的成败，也关乎人民的切身利益，人民有权知晓行政决策的相关事项，如决策目标、内容、过程，政府有责任向社会公布这些决策信息，听取人民的意见反馈，进一步调整和完善决策内容。二是政府行为透明，政府的决策只有通过具体的行政行为才能贯彻落实，行政行为是政府的一种经常性活动，与人民生活关系尤为紧密，政府行为的具体实施过程、实施结果，必须按照法律要求予以公开，使群众知晓，接受人民监督。三是政府信息透明，凡是不属于个人隐私、商业秘密、国家机密等法定保密范围内的信息，政府都应向社会公开，与公众一起分享信息资源，使公众了解行政程序，方便其到政府办事，并积极参与到政府的管理活动中。通过这三个层面的公开透明，将政府的决策、行为公之于众，接受公民的参与和监督，创造公民与政府有效沟通的条件，对于法治政府来说，意义重大。

5.责任政府

责任政府可以理解为有责任的政府和负责任的政府，有责任的政府指政府作为行政管理主体为保障社会健康发展担负着各种具体职责和义务，而负责任的政府强调政府认真履责及不履行责任将进行责任追究，是静态政府职责和动态政府活动的有机统一。责任政府是对“权责统一”原则的贯彻，是现代民主法治的重要内容。现代社会普遍认同有权力的地方就有相应的责任，权责密不可分。著名管理学家法约尔曾指出：“责任是权力的衍生物，是权力的当然结果和必要补充。”一个只有权力的有责任的政府将使权力缺少行使的必要限制范围，失去内在的制约力。从这个角度看，责任是对权力的一种控制，将权力限于一定的责任范围内，通过科学合理的制度设计加以保护，违反则追究制裁，正是法治政府的具体体现。作为现代民主政治的基本理念，责任政府的价值不仅在于对行政权力形成了制约，更在于有效保障了公民权利和社会秩序，要求政府承担法律责任可以减少行政活动的随意性，推动政府对公民需求做出积极回应，避免因责任不清肆意侵犯公民的合法权益，同时责任行政的规范、有序本身也将促进社会的秩序，形成人人为自己行为负责的良好风气，为社会发展提供基础条件。责任政府首先要求在法律制度上明确规定政府机关应承担的职责，并对政府违反行政后的行政处罚、行政救济、行政赔偿做出具体制度安排，使政府责任行政不仅仅出自道德自觉，更是一种法律责任，进一步规范政府责任行政，强化政府责任意识。其次明确行政责任主体到具体的机关和具体的人。行政权力归根结底要落实到一个个行政机关、具体到一个个行政工作人员身上，因此承担责任和义务的也必须是具体的机关和个人。正如哈耶克所说“所有人都有责任，也就是没有人有责任。”设定政府责任和追究违反行政行为时要明确责任主体，防止逃避责任或责任泛化现象的发生。最后必须重视责任追究。责任追究是责任政府的核心，前提是行政主体出现了违反或不当的行政行为，未依法行使权力，导致行政相对人的权益受损。对于政府机关及其工作人员的违法或不当行为必须追究相应的法律责任，使行政责任人对失职行为承担法律后果。