我国法治政府建设的攻坚阶段

2014年召开了党的十八届四中全会，这是我党执政以来第一次以依法治国为主题的重要会议，针对深化改革过程中遇到的新情况、新问题，对全面推进依法治国进行了系统阐述和整体规划，确立2020年建成法治国家的目标，这既为法治政府建设提供了更多的政策支持、战略支撑，同时也对法治政府建设提出了挑战，标志着我国法治政府建设已经进入攻坚阶段，将在全面推进依法治国的背景下开创新的发展方面。十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》强调，“形成完备的法律法规体系、高效的法治实施体系、严密的法治监督体系、有力的法律保障体系，形成完备的党内法规体系，坚持依法治国、依法执政、依法行政共同推进，坚持法治国家、法治政府、法治社会一体建设，实现科学立法、严格执法、公正司法、全民守法，促进国家治理体系和治理能力现代化。”法治政府建设是依法治国的重要组成部分，这些权威论断对解决法治政府建设实践中的问题具有指导意义，成为攻坚阶段法治政府建设的重要指南。第一，建设法治政府要坚持宪法的统帅作用。“坚持依法治国首先要坚持依宪治国”，这是改革开放后被国家领导人和党的历次会议反复强调的。十八届四中全会的《决定》中指出，“宪法是党和人民意志的集中体现，是通过科学民主程序形成的根本法。全国各族人民、一切国家机关和武装力量、各政党和各社会团体、各企业事业组织都必须以宪法为根本的活动准则，并且负有维护宪法尊严、保证宪法实施的职责。”全面推进依法治国、建设法治政府必须尊重宪法至高无上的权威地位，以宪法为规范，保证宪法得到有效实施，进而确保党和人民的共同意志、根本利益的实现。第二，建设法治政府要提升立法的科学化、民主化水平。党的十八届四中全会《决定》提出，“法律是治国之重器，良法是善治之前提”。针对立法实践中出现的法律法规可操作性不强、不能反映民意，立法部门权责界限不清、争权渎职问题突出的现状，十八届四中全会对立法工作提出了明确的要求。《决定》强调完善立法工作必须坚持党的领导，在此基础上健全人大立法的体制机制，加强政府立法制度建设，明确立法权力边界。同时推进科学立法、民主立法，通过健全立法起草、论证、协调、审议机制、建立基层立法联系点制度、完善立法项目征集和论证制度、开展立法协商等措施，实现立法工作中民意的有效对接，充分展现和汇聚人民群众的智慧，既增强了立法的科学性，又体现了人民的主人翁地位，推进立法的民主化，为制定良法提供了可能。第三，建设法治政府要推进政府依法决策。依法决策是法治政府建设的关键环节，越来越受到执政党的重视。由于行政过程中拍脑袋决策的现象仍时常发生，并造成严重后果，损害了人民利益，十八届四中全会便将推进政府依法决策作为一个重点问题，设计了重大行政决策的法定程序，即“公民参与、专家论证、风险评估、合法性审查、集体讨论决定”，并建立行政机关内部重大决策合法性审查机制，以确保决策科学。此外，全会还建立了重大决策终身责任追究制度及责任倒查机制，明确行政首长、负有责任的领导和工作人员的法律责任，以提高决策者的责任意识，避免因决策失误导致重大损失和恶劣影响。建设法治政府要规范行政执法行为。法律的生命为在于实施，决策的生命力也在于实施。行政执法作为一项具体的政府行政活动，是将法律、决策加以落实，使之变为社会现实，产生社会效益的过程，其执行状况直接关系到政府的行政效能，以及社会的稳定发展。党的十八届四中全会对行政执法提出了具体的深化改革要求，在体制上要根据事权和职能，整合执法队伍，减少执法层次和种类，理顺行政强制执行体制、城管执法体制、健全行政执法和刑事执法衔接机制；在执法行为上要严格规范公正文明执法，完善执法程序，细化、量化行政裁量权标准，加强行政执法信息化建设，落实行政执法责任制。这些体制机制上的改革、制度上的建设有利于政府机关及其工作人员树立依法行政的理念，提高依法行政的自觉性，同时也强化了对行政行为的监督和制约，防止执法腐败的出现。法治政府建设实施纲要（2015-2020年）提出，法治政府总体目标是：经过坚持不懈的努力，到2020年基本建成职能科学、权责法定、执法严明、公开公正、廉洁高效、守法诚信的法治政府。并提出法治政府衡量标准是：政府职能依法全面履行，依法行政制度体系完备，行政决策科学民主合法，宪法法律严格公正实施，行政权力规范透明运行，人民权益切实有效保障，依法行政能力普遍提高。并提出要坚持建设法治政府必须坚持中国共产党的领导，坚持人民主体地位，坚持法律面前人人平等，坚持依法治国和以德治国相结合，坚持从中国实际出发，坚持依宪施政、依法行政、简政放权，把政府工作全面纳入法治轨道，实行法治政府建设与创新政府、廉洁政府、服务型政府建设相结合。从1978年至今，我国法治政府走过了三十多年的建设历程，从对依法行政朦胧化的认知到高度重视、全面推进，从随着法治建设和依法行政的深入明确提出法治政府的目标到法治政府的建设蓝图日渐明朗，法治政府经历了四个不平凡的发展变迁过程，这四个变迁与市场经济的确立、发展，与现代化的逐步推进，与公民权利意识、法治意识的觉醒存在着深刻关联，它们几乎是同步发展的，社会的发展不可以没有法律做保障，而这种现实需求也成为法治推进的原动力。美国斯坦福大学梅里曼教授等人曾指出：“社会变化是更常见的，而且更为重要的是，它是独立变化的，而法律制度的变化则是附属于社会变化而变化的。从法治政府建设这三十多年，我们可以管窥到我国发生的翻天覆地的变化，而从社会的发展中我们可以知晓法治政府建设的紧迫性。三十多年时间里，我国在法治政府建设上取得了显著成绩，这不仅是对之前努力付出的肯定，也是继续推进的坚实基础，从整体上看，这些成绩主要表现在：首先，依法行政的观念日益增强。中国两千多年的专制统治遗留下了根深蒂固的专制文化，辛亥革命、国民党的统治，甚至在新中国第一代领导人那里都没能摆脱传统专制文化的影响。这种专制文化的内核是与法治相对立的人治，它倡导君主权力、领袖权力至上，个人权力高于法律、个人意志可以替代法律，成为法治推进的极大阻力。改革开放后经过艰难的思想碰撞，我国顺应社会发展潮流开始了由人治向法治的转变。随着党对法律权威性认识的逐渐深刻，从根本上否定了人治的腐朽观念，解决了领导集体和理论界曾出现的思想困惑。在党的领导下，依法行政得到了普遍认同，法治政府稳步推进，无论是对作为执行主体的政府机关、工作人员，还是对作为监督主体的普通民众，依法办事、按法定权限和程序行使权力、加强对权力的监督等观念日益深入人心，在法律的范围内活动已经开始内化为人们的思维方式，依法行政的意识伴随法治政府推进显著提升，成为行使行政权力的基本准则。其次，行政法律体系不断完善。为使依法行政、法治政府建设“有法可依”，我国执法机关和政府部门加快制定各级各类行政法律、法规、规章，颁布了《国务院组织法》《行政诉讼法》《行政许可法》《行政处罚法》《国家赔偿法》《信息公开条例》《信访条例》《公务员法》等数量众多的法律法规，加强了对行政决策、行政执法、行政监督等具体行政活动的规范，从法律制度上保障了法治政府的建设进程。在进行立法的过程中，执法机关和行政机关还进一步规范立法程序，增强立法透明度，明确划分各部门的立法权限和职责，同时开拓立法参与的多个渠道，增进立法工作与民众的沟通、协商，提高法律的针对性、可操作性及民主化、科学化水平。最后，行政体制机制逐步健全。根据法治政府建设的需要，政府的组织机构也在适时地进行调整和补充。三十多年来，我国进行了多次政府机构改革，不断优化组织机构，转变政府职能，促进组织机构与职能相匹配，理顺政府与市场、政府与社会的关系，极大改变了政府机构重叠、职能交叉的现象，明确了政府各部门的职责和权限。此外，建立健全了行政权力监督体系，在内部监督上强化了行政监察和审查监察，根据《行政监察法》《审计法》及各自的实施条例，行政监察机关和审计机关享有检查、调查、建议和处分权，可以对行政行为、行政工作实施监察、惩处；在外部监督上创立了多个监督主体，不仅各级人大及其常委会、党的纪检组织、司法机关可以对政府进行具有法律效力的监督，同时政协、社会组织、新闻媒体、公民也可以监督政府机关及其工作人员的行政行为。近年来各监督主体充分行使监督权，监督意识不断提升，范围不断扩大，使监督的作用越来越明显，对督促政府机关及其了作人员依法行政具有强大的威慑力。三十多年的法治政府建设累积了重要的法治发展基础，成果有目共睹，但几千年的人治传统历史也积淀于我国法律文化中，并未完全清楚，行政实践政府依法行政的观念和能力还有待提升，行政体制仍存在一定的障碍，法律制度建设还相对滞后，一些法律制度不能反映人民的意志，不能指导解决社会现实问题，很多法律制度在实施过程中被大打折扣，没能取得预期效果，这些问题的存在表明法治政府建设不能一蹴而就，继续推进法治政府建设既是必要的，也是必需的。(www.xing528.com)