我国依法行政的起步阶段（1978—1988年）

党的十一届三中全会是具有划时代意义的伟大转折点，对法治政府建设更是如此。十一届三中全会总结新中国成立以来我国社会主义建设的经验教训，结合我国所处的历史阶段和社会发展需要，提出加强社会主义民主和法制建设的任务，“为了保障人民民主，必须加强社会主义法制，使民主制度化、法制化，使这种制度和法律具有稳定性、连续性和极大的权威，做到有法可依、有法必依、执法必严、违法必究。”这就从根本上扭转了之前无视法律，“人比法大”的错误观念，将我国社会主义建设引导到正确的轨道上来。1982年12月五届全国人大五次会议审议通过的新宪法，把十一届三中全会的重要观点以法律的形式固定了下来，重新建立起在文革中被破坏的社会主义法律体系，并进一步加以补充完善。宪法明确规定一切国家机关都必须遵守宪法和法律，同时赋予中央和各级地方政府制定行政法规、行政规章的权力，以尽快弥补法律空白，改变我国“无法可依”的状况，这既是适应社会发展需求的及时修改，也是对政府立法地位的确认，此后出台了一系列涉及政治、经济、文化多个领域的法律法规，有力地推动了法治政府建设，标志着我国法律体系的逐步完善。改革开放离不开法律的保障，在经济体制改革不断深入、经济实力快速增长的同时，迫切要求大力推进法制建设。1988年党的十三大全面且系统地阐述了社会主义初级阶段理论，并提出政治体制改革和经济体制改革要相适应，政治体制改革的长期目标是建立高度民主、法制完备、富有效率、充满活力的社会主义政治体制。法制完备就是要让国家政治、经济、文化等各个方面都有可遵循的法律，其中也包含政府行使权力、管理公共事务时必须遵循的规范和程序。十二大报告明确指出：“为了巩固机构改革的成功并使行政管理走向法制化道路，必须加强行政立法，为行政活动提供基本的规范和程序，要完善行政组织法、制定行政机关编制法，用法律手段和预算手段控制机构和人员编制，要制定行政诉讼法，加强对行政工作和行政人员的检察，追究一切行政人员的失职、渎职和一切违法违纪的行为。”据统计，自党的十一届三中全会到党的十三大召开的近十年中，国务院发布和批准发布的行政法规就达600多件。在全国人大及其常委会颁布的62个法律中，70%以上的法律草案是由国务院提出的，地方人大及其常委会颁布的地方性法规中，95%以上都是由地方政府部门起草的。这些法律法规的制定使政府的法制化程度进一步提高，极大地纠正了政府在执法过程中存在的不规范行为。在1978－1988年依法行政起步阶段，虽未明确使用依法行政、法治政府的概念，但却开创了我国法制建设的新时期。这一时期所颁布实施的一系列方针政策，各项措施为政府依法行政、推动法治政府建设奠定了坚实的基础，总的来说，在以下几方面取得了较大的成就。

第一，依法行政工作进一步加强。法律是依法行政的保障，依法行政的前提就是要有完备的法律，做到有法可依。由于历史原因，改革开放初期我国法律存在大量的空白，为适应市场经济和社会发展需要，立法机关制定了大量的法律法规，并授权国务院和地方政府制定行政法规、规章，使这时期的行政立法数量大幅度增加，具有了一定的规模。在行政组织法方面，出台了《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》《国务院组织法》《国家公务员暂行条例（草案）》等法律，规定了中央和地方两个层面政府的职责权限、人员等事宜，确定了依法行政的组织基础。在行政程序方面，1987年国务院批准了《行政法规制定程序暂行条例》，尽管该条例于2002年被《行政法规制定程序条例》取而代之，但在当时，条例对行政法规制定的程序起到了重要的规范作用。

第二，建立了政府法制机构。政府法制机构承担着制定并监督法规执行的职责，是政府专门的法制职能机构，同时也是依法行政的必要机构设置。政府法制机构最早可以追溯到于1954年成立的国务院法制局，直到1979年为加强社会主义法制建设，才在国务院办公厅恢复设置了类似的机构，主要负责审核各部门报送国务院的法律法规草案。1980年5月，正式成立了国务院办公厅法制局，以便更好地协助审查报送国务院的法律法规。1981年7月，成立了专门研究经济领域重大问题、制定经济法规的国务院经济法规研究中心。根据1982年宪法和地方政府组织法规定，地方政府可根据法律和中央政府规定制定行政规章，此后各地开始在政府办公厅内成立政府法制局（处）。值得注意的是，这个时期成立的法制局（处），都隶属于政府办公厅，并不具有独立地位。1986年4月国务院调整机构，将国务院办公厅法制局同国务院经济法规研究中心合并，成立了国务院法制局，这意味着法制局将不再隶属于国务院办公厅，各地也陆续成立了独立于政府办公厅的法制局。政府法制机构建立和逐步独立的发展过程，是与我国法制建设的推进、管理经济社会事务的需要相适应的，表明我国对行政立法、依法行政的愈加重视。政府法制机构通过履行法制职能，不断完善行政规章，监督法规的执行情况，促进政府的行政行为向规范化、程序化转变。(www.xing528.com)

第三，进行政府机构改革。改革开放后，政府肩负着经济体制改革和政治体制改革的重任，政府要对自身有更加准确的角色定位，然而长期的人浮于事、职能交叉、权责混沌不清等问题严重影响了政府的办事效率，也导致政府依法行政困难重重。社会发展需要一个高效、廉洁、规范的政府，为此1982年政府进行了大规模的机构改革，精简政府机构，使政府各部门及其工作人员明确法定的权限和责任，为依法行政扫清组织结构的障碍，提升政府依法行政的效能。邓小平曾指出精简机构是一场革命。通过撤销重叠的机构、合并相近机构，政府部门大幅减少。