环境保护援助评估及豁免：环境与人权书评

（一）环境保护援助的概念

环境保护援助是欧盟国家援助中一种非常重要的援助类型。在欧盟国家援助法中，环境保护援助也被称为“绿色援助”“环境援助”或“环境保护与能源援助”，主要指成员国为了实现环境保护的目的，给予企业各种资金支持，用来防止或治理对物质环境或自然资源造成损害，更高效地使用各种自然资源，包括使用可再生能源、采取能源节约措施等。环境援助的形式多种多样，比如政府给予企业积极的资金支持，包括补贴、贷款、担保、直接投资等，或者减轻企业在环保方面的资金负担，包括给予税收减免、优惠费率、税收返还、免除相关费用等。从用途上看，环境保护援助分为支持环境保护投资的措施和支持项目运营的措施，分别称为投资援助和运营援助。投资援助是指，为支持一项新的经济活动的初始投资而给予的援助。运营援助是指，为减少企业付出的与初始投资无关的花销给予的援助，包括用人成本、材料、合同服务、通信、能源、维护、租金、行政成本等，但不包括折旧费。如果投资援助中已经计算了融资成本，不再计入运营成本。这种分类在综合集体豁免条例与环境保护指南中均得到采用。

随着欧盟对环境问题日益重视，各成员国采取的环境援助措施越来越多，环境保护援助的规模不断扩大。据欧盟委员会汇总各成员国的报告统计，2014年，欧盟28个成员国共计支出国家援助1012亿欧元，占欧盟GDP的0.72%；其中，环境保护与能源援助432亿欧元，占到全部援助的42.7%。2014年，各成员国新增的环境保护与能源类援助285亿欧元，占到新增援助的85%。^[66]环境援助已成为成员国最主要的援助类型之一。

国家援助对促进欧盟的环境保护无疑具有重要作用，有利于调动私营主体的积极性，推动企业加大环保投入，减少污染排放，使产品生产与销售符合各项环保规定。援助还有助于鼓励企业不断开发环保市场，加大技术创新力度，研发绿色产品，以便获得更多市场份额。这会使企业将原本没有考虑到或付出的外部环境成本转为企业成本核算，从而减少外部性损失，避免污染和提高资源利用效率，促进社会整体的环境保护效果。但国家给予企业资金支持是对市场的直接干预，将使市场上的某些企业获得其他竞争者不具有的优势。这将严重扭曲市场竞争，影响成员国间的贸易，对正常的市场机制造成阻碍，使市场配置资源的功能无从发挥。

（二）环境保护援助法律框架

为权衡环境援助的积极效果与消极效果，确保社会公共利益最大化，欧盟很早就开始建立环境保护援助方面的竞争政策，明确评估与豁免规则，确立了环境保护援助制度。欧共体于1973年公布了《第一个环境行动计划》，开始在欧共体框架下建立环境保护制度，并于1974年提出，欧共体与成员国的环保政策都应确立“污染者负担原则”（polluter pays principle），由污染者支付污染环境的成本。随着欧共体委员会与成员国在环境保护方面的经验逐渐积累，欧盟委员会于1994年制定了第一个《环境保护援助指南》，逐步在国家援助制度下对环境援助做出专门规定。指南阐述了欧盟委员会对成员国环境援助的评估框架，旨在促进成员国的援助更有针对性，更符合欧盟整体的环境政策与竞争政策。根据欧盟和成员国在环境政策与竞争政策方面的发展，该指南于2001年、2008年先后进行两次修订。

近年来，欧盟与成员国对环境保护的投入持续加大，环境保护的手段、援助的形式和内容均日渐丰富。比如，对于可再生能源，尤其是用于发电的支持措施越来越多，援助金额巨大。2014年，欧盟委员会确定了高标准的能源与气候目标，提出要提高资源效率，用更少的资源消耗实现更优的经济绩效，通过创造新的经济增长点和加大创新提升欧盟的竞争力水平，降低能源使用对环境的负面影响等，这对合理使用和评估豁免环境保护援助提出更高要求。为适应环境保护方面的新情况，切实辅助欧盟和成员国实现各项环境保护目标，2014年，欧盟在环境保护援助方面进行较大调整。一是修订了环境保护援助指南，制定了《环境保护与能源援助指南2014—2020》^[67]，引入更加市场化的规则评估环境保护援助。该指南适用于成员国基于环境保护与能源目的给予的国家援助，适用范围涵盖各行业领域，包括交通、煤炭、能源、森林、渔业、畜牧业等，除非特殊行业领域有其他特殊规定。二是制定了新的综合集体豁免条例，即前述的委员会651／2014号条例。环境保护援助是给予豁免的重要内容，豁免条例扩大了对环保援助的适用范围，将能源作为给予豁免的重要领域，包括能源基础设施援助、建筑内能源效率援助、可再生能源运营援助、污染场地治理援助、地区供热与制冷系统援助、资源循环利用援助等。

在环境保护援助方面，欧盟竞争法形成由条约第107条、综合集体豁免条例和环境保护援助指南共同组成的实体制度。其中，条约第107条是欧盟国家援助制度的基本规范，综合集体豁免条例和环境保护援助指南都是依据条约第107条（3）对授予环境援助豁免做出的细化规定和解释。在适用范围和内容上，两者具有一定重合，比如都规定了对可再生能源援助、能源效率援助等类型的援助给予豁免。两者的区别主要体现在效力和适用程序上。综合集体豁免条例是欧盟委员会制定的正式法规，具有在成员国直接适用的效力和法律约束力。各成员国可以自行依据条例规定，评估其援助措施是否符合豁免条件，符合条件的援助可以自动获得豁免。指南的效力层级较低，是欧盟委员会对其执法经验做出的总结，不构成正式的法律法规，仅表明欧盟委员会对各种环境援助的执法态度和评估方法。成员国的政策措施如果未能依照豁免条例豁免，需要就单个措施向欧盟委员会申报，由欧盟委员会逐一评估后做出是否批准的决定。根据欧盟委员会的解释，指南对欧盟委员会具有约束力。也就是说，成员国可以就援助措施符合第107条（3）的豁免条件持自己的看法，尤其是对新的环境援助措施，可能在集体豁免条例中尚没有规定，成员国可以就单独一项措施向欧盟委员会申报，委员会必须依据指南中阐明的原则和方法评估。由于环境保护援助指南涉及面广，规定详细，无疑对指导成员国设计和实施援助措施具有重要参考作用。

（三）环境保护援助的违法认定

根据上述规定，认定环境援助措施违法与否的分析步骤为：第一，成员国的政策措施是否属于条约第107条（1）意义上的国家援助。不属于国家援助范围的，成员国可以实施。若构成一项国家援助，则须进一步分析其是否能够获得豁免。第二，依照综合集体豁免条例与环境援助指南，判断援助措施是否符合安全港。低于门槛的，可以不需向委员会申报。第三，对于超过申报门槛的，成员国应就单项援助措施向欧盟委员会申报，由委员会评估该措施能否获得豁免。

1.构成条约第107条（1）意义上的国家援助

如前所述，条约第107条（1）对国家援助进行了界定，欧盟委员会和欧洲法院在多年实践中对该款规定的国家援助进行阐释。在此基础上，欧盟委员会于2016年7月19日制定了《委员会关于欧盟运行条约第107条（1）规定的国家援助概念的指南》^[68]，对认定一项国家援助的条件做出明确规定。具体来说，一项措施构成国家援助，应符合以下条件。

（1）受援企业获得了优惠

所谓优惠（advantage），是指若没有国家干预，企业在正常的市场条件下无法获得的经济好处。对优惠的评估要依据国家措施的实际效果，国家采取干预行为的目的、原因或具体形式，并不影响对企业是否获得优惠做出判断，只有在实践中确实带给企业益处才可以认为是优惠。因为国家给企业提供支持的措施形式多样，种类繁多，不论是直接提供资金补贴，还是减轻企业经营负担，甚至是消极行为，比如减免企业费用，支付企业用工成本上涨等，都能为企业带来好处。只要在客观上减轻了企业从事正常经济活动的成本，应认定为构成优惠。有些时候，即使国家原本是想给予企业支持，但在实施过程中，采取的措施可能没能实现该目的，反而给企业带来了负担或不利，这样的措施不能认定为优惠。因此，评估的重点要看企业实际的财务状况，比较企业在国家采取干预措施前后的情况，是否实际获得了好处。如果企业的财务状况由于国家的干预得到改善，说明企业获得了实际优惠。

具体案例中，为比较企业的实际状况，最关键的是判断什么样的情况符合“正常的市场条件”，确认企业是否因此获得本来无法获得的好处。欧盟委员会在执法实践中确立了“市场投资人”原则，即从私营企业的角度来看，私营企业或投资人在同等情况下是否会采取同样的行为。如果私营企业也会这样做，说明其基于正常的商业判断，因而具有商业合理性。此时，即使国家采取了同样的行为，也不会影响企业在市场上的经营活动和市场地位，因此不构成对企业的优惠。就环保援助来说，需要判断国家做出的促进环境保护的投资或其他政策措施，是否具有商业上的合理性。这需要结合案件具体情况进行考察，重点在于分析企业是否获得了经济好处。因为企业从事的环境保护活动也可能是基于履行社会责任、满足国家环保标准等，这些不完全是经济方面的考虑。同时，环境保护市场近年来发展很快，环保产品的经济利益也变得更加现实、可观，企业从事的环保活动很多时候是为了获得长远的经济利益或经济优势，这样的考虑属于投资人的正常商业考量。此时，判断一项措施是否具有商业合理性就变得比较复杂，需要综合考虑企业各方面的经营情况，动态评估企业在同等情况下是否会采取与国家行为同样的决定。

对于国家向企业提供了资金的情形，一般来说较为容易判断，因为是对企业的直接资金支持，企业自然获得了益处。但若属于国家支付企业工作的报酬、返还本来不应该征收的税费、补偿征收费用，以及赔偿国家行为对私人造成的损失等，这些资金是企业本来应该收取的费用，或者是其合理的收入，不能算作企业开展正常经济活动应支付的成本，因此不应认定为国家对企业提供的优惠。^[69]如果国家给予企业的资金折抵了企业本来应支付的费用，是变相减少企业的支出，说明企业得到了好处。在Dutch CarWrecks案中，荷兰出台了一项计划，向一些企业支付资金让其回收和销毁报废汽车。欧盟委员会认为，上述资金是国家支付给企业的报酬，不构成对企业的优惠。由此可见，企业依照法律或政府命令提供某些公共服务的活动，如销毁某些产品，国家为此向企业支付费用，这属于企业正常开展经营业务，在性质上不属于国家给予援助。

但在实际情况中，国家为提供公共服务的企业支付费用不是都这样简单明了，能够容易界定属于补贴，还是国家支付给企业的报酬。在Altmark案中，法院对这种情形做出严格限制。第一，接收资金的企业具有公共销毁服务的义务，而且该义务的内容很明确。第二，补偿数额必须以客观、透明的方式提前确定。第三，补偿数额不能超过执行公共服务所付成本的必要程度。第四，应尽量以公开招标的方式确定提供公共服务的企业，如果不是以此方式确定的，对企业补偿的数额不能超过一个正常企业在同等情况下提供上述服务的成本。这四个条件分别从实体和程序两个方面，确认国家支付费用的行为具有合理性。第一个条件明确了国家与企业的关系，支付对象必须是具有公共义务的特定对象，而不是参与一般市场竞争的企业。第二个条件要求在程序上客观透明地确定补贴数额，连同第三和第四两项条件，旨在确保国家补贴的数额维持在最低限度，即为了实现这一公共职能所必需的程度。超过这一必要限度的措施缺少足够的合理性，将形成对市场的过度干预。这种向企业支付公共服务费用的情况，在环境保护领域出现较多，比如指派企业对受污染的地块进行清洁。一般来说，按照“谁污染，谁清理”的原则，清理费用应由污染人承担。如果国家对污染人清理该地块给予补贴，明显构成对该企业的优惠。但如果已无法确定谁是污染人，而政府指定了污染人以外的企业来清理，该企业本身没有义务承担治理污染的成本，国家对其给予补偿不算作优惠。

（2）援助来源于国家资源

规制国家援助的目的，是防止国家对经济活动过度干预，妨碍市场上企业之间的公平竞争。如果企业从自身经营角度出发利用自己的资源限制竞争，则不是国家援助行为，应依据一般的竞争法条款来规制。因此，在评估一项政策措施是否构成国家援助时，要考察其是否属于国家行为。这包括两个条件：第一，援助是国家的意志；第二，援助利用了国家的资源。一般来说，这两个条件常常交织在一起，评估时可以一并考虑。

第一，属于国家意志。国家援助的形式多样，可能由政府做出，包括中央政府、地方或地区政府及政府所属部门或机构，也可能是通过国有企业、私营企业来开展。在前一种情况下，政府或政府部门直接决定给予援助，比如给予企业补贴，这较为容易判断是在国家的意志下做出的干预。在后一种情况下，需要进一步分析企业的行为是否体现了国家意志。相较于国有企业，私营企业从事相关政策措施的情况较为容易判断。因为私营企业的行为不受政府控制，如果不是由于政府指令，接受政府指定，或者执行法律规定等，一般不会对其他企业进行援助，否则会违背自身的利益。把私营企业也纳入考察范围，有利于对表面上看属于私营企业的行为进行规制，防止政府通过私营企业授予援助，规避相应管制。

对于通过国有企业开展的援助则较难判断，因为国有企业本身可能兼有企业属性和公共职能，仅证明国有企业实施了援助行为，不能认定为具有国家意志。^[70]因为国有控制方与国有企业的关系紧密，要做出援助决定不必像对私营企业那样通过政府法令等透明的方式，还可以通过影响公司决策来实现。这对证明国有企业的行为是源于国家意志带来了一定难度，需要对国家与国有企业的关系进行详细分析。在奥地利新能源案中，为鼓励可再生能源发电，奥地利政府规定了“强制固定电价”，对绿色可再生能源发电与市场电价之间的差价，由该国的“绿色电力处理中心”进行补偿。欧盟委员会分析认为，该中心是依据法律规定成立的，其购买电力的义务由奥地利经济事务与劳工部确定，并且政府有权否决该中心的所有权结构，因此其补偿行为可以归因于国家行为，构成国家援助。2009年，委员会对该机构的电价再次进行评估，当时绿色电力处理中心已由公共机构属性改为私人所有。但委员会认为，该中心向绿色电力生产商提供资金的职能是由政府指定的，即使其自身是由私人所有，其行为也可以归因于国家。可见，评估国有企业的决策时，受援主体的所有制形式不能完全说明其是否贯彻了国家意志，应透过公司的“面纱”，重在考察企业的行为是否由国家因素所决定。企业从事相关行为的内在原因，尤其是依据这一重要的评估因素，如果缺少合理的依据或盈利因素，则很可能是相关政策或法律原因造成。

需要指出的是，欧盟国家援助制度控制的主体是各成员国的行为。如果成员国政府的行为完全依据欧盟的统一法令，比如执行欧盟碳排放指令，这属于体现欧盟意志。成员国政府在执行过程中不具有决定权，因此这不属于成员国行为。有些时候，欧盟法令的规定为成员国在执行过程中留出裁量空间，比如可以采取不同实施方式，由成员国政府决定补贴数额等。这些经过成员国裁量的措施，应纳入国家援助控制的范围。这一规定并不意味着欧盟制定的政策措施可以不考虑公平竞争的要求。欧盟层面的政策措施符合公平竞争要求，主要通过欧盟内部的竞争评估制度来实现，欧盟专门规定了在起草阶段对拟出台措施在竞争、环境等方面的影响进行评估，符合公平竞争要求的方可出台。这一内部评估制度不属于本次讨论的重点，在此不做赘述。

第二，来源于国家资源。援助应是直接或间接源于国家的资源。一般情况下，成员国的援助多来自政府财政或国有企业，可以表现为多种形式，包括直接补贴、贷款、担保、投资，以及减免税收、授予特殊或排他性权利、提供公共或自然资源等。援助的来源不局限于政府，也包括政府所属机构，以及具有公共事务职能的机构，甚至企业。其本质在于，这些优惠是来自国家的公共资金，而不是企业的私营资本。在Preussen Elektra案中，德国法律规定，私营供电企业要以高于发电成本的价格购买可再生能源发电。欧洲法院认为，这不构成国家援助，因为德国的法律规定不涉及向可再生能源企业提供国家资源，可再生能源发电与一般电价差价的成本由供电企业承担，而不是国家或政府的资源。与此形成鲜明对比的是，匈牙利、意大利政府或部门以高于成本价格购买可再生能源发电的措施，委员会认为，由于购电成本是由政府承担的，认定其构成国家援助。

由此可见，同样是支持可再生能源的措施，其具体的实施手段非常关键。尤其是在碳排放交易制度中，对交易制度的设计至关重要，由国家或政府承担成本的将被认定为国家援助。在实践中，要认定是否由国家承担成本比较困难，也容易引起争议。在英国排放交易制度案中，英国分配排放交易配额的方式是免费提供，并向企业提供一定支持，以吸引企业加入排放交易体系。欧盟委员会认为，若采取拍卖方式分配配额本来可以获得收益，英国免费提供配额的方式实际上是由政府承担了上述费用，因此构成国家承担成本。荷兰的排放交易制度同样出现这一情况，荷兰没有规定免费提供交易配额，而是规定了具体的排放限额标准，即达不到标准的企业应自行从其他企业购买排放配额或自己减少排放。欧洲普通法院（general court）^[71]认为，荷兰允许配额交易的措施实际上为企业提供了市场价值，企业实际上享有一定免费配额，政府放弃出售或拍卖这些配额的收益，构成援助措施。这表明，政府采取的政策措施仅仅具有目的合理性是不够的，比如为环境保护采取的碳排放交易体系本身是合理、必要的，但实施这一政策目标的方式，即制度设计也必须是合理的，如果给予国家采取更多补贴的空间，也构成援助行为。

（3）援助具有选择性

所谓选择性，是指援助不是向企业普遍授予的，而是针对特定企业、行业或某些地域的企业，从而使这些企业或商品能够获得优惠。根据条约第107条（1），国家援助是有利于“某些企业或某些商品的生产”。如果政策措施非歧视地适用于所有企业或商品，市场上的企业仍享受同样的待遇，则不影响市场竞争。这需要考虑市场的范围问题，比如欧盟已经形成统一大市场，在很多领域是在欧盟范围内展开竞争，那么援助措施如果不是针对欧盟内的所有企业或产品，只是针对本国企业，势必对其他成员国的产品造成歧视。而且，很多政策措施表面上对所有企业非歧视地适用，但在效果上具有选择性或特定性，可能有利于特定的企业或商品。

一般来说，国家政策措施的选择性主要针对企业享受的实质条件或地域范围。在实质条件方面，包括两种情况：一是法律上的专向性，主要是由于政策措施规定了一些法律标准，比如具有一定规模、法律形式，从事某些行业领域等；二是事实上的专向性，即在表面的形式条件上，对各企业适用一致的条件，但某些企业由于特定原因必然较其他企业更具有优势，在实际效果上将政策措施限定于某些行业或企业，或者是适用于特定地域的企业。例如，政府在环境保护项目的招标过程中，要求投标企业在本地设立代表处或办公室等，虽然对所有参与投标的企业是一致的要求，但无疑对本地企业更加有利，其他地区的企业来此设立代表处无疑需要付出成本，或者需要一定时间，可能错过参与投标的时间，因此在事实上具有选择性。此时，要认定国家设定的法律条件是否具有事实上的选择性，就需要进一步评估该条件是否客观、合理。如果具有客观、合理性，比如依据产品或行业的特性或功能需要而设定标准，对于确保行业质量或安全标准具有合理价值。要证明客观合理性必须提供足够的证据，能够向委员会充分证明。西班牙政府对自然人和中小企业购买环保型车辆提供补贴，认为之所以没有补贴大型企业，是因为大型企业实力强，能够承受高额费用。但是，企业的规模大小明显不是证明提供选择性补贴的合理理由，小企业获得补贴只会有利于自己获得更高利润，这是有悖于公平竞争的条件，因此法院认定该条件具有选择性。

（4）扭曲市场竞争和影响成员国间贸易

这是构成国家援助的两项独立条件，应同时满足：一是成员国的政策措施扭曲或可能扭曲竞争；二是影响成员国间的贸易。但在实践中，由于两者具有紧密的联系，欧盟委员会通常将两项标准结合起来分析。

第一，扭曲或可能扭曲竞争。所谓扭曲竞争，是指国家的一项政策措施能促进相对人在市场上的竞争地位。这需要对政策措施的竞争影响进行评估，即对政策措施是否可能扭曲竞争进行前瞻性考察，而不能依据国家政策措施的实际效果，因为对援助措施评估时，成员国政策措施还没有开始实施，无法知晓其实际效果。而且，判断一项国家政策措施是否会扭曲竞争，主要是从其目的角度考察，即使该政策最后没能扩大受援企业的市场份额，但国家采取这样的做法本身就干预了竞争，其他未获得援助的企业将面临不利的竞争条件。因此，如果能够确认一项政策措施使企业享有了其他竞争者无法获得的竞争优势地位，足以认定该措施扭曲或可能扭曲市场竞争。

一般来说，在公开竞争的市场上，若国家的政策措施使企业在资金上获得了优惠，可以认定企业获得了竞争优势，因为其竞争者无法享受这样的优惠，两者的竞争条件并不一样。但在受管制的市场上，虽然这些行业领域可能存在一定程度的市场竞争，但更多地会受到行业管制政策的影响，这就为判断一项政策措施对竞争的影响带来困难。如果成员国政策措施的对象是在完全受管制的行业，由于不存在市场竞争，也就不涉及政策措施扭曲竞争的情况。评估这样的行业时，需要符合几个条件：一是该行业属于成员国法定垄断的情形，并且需要同时符合欧盟的相关法律，因为欧盟为确保统一市场，也会对成员国的行业管制做相应规定。如果该行业确实处于垄断状态，应注意分析其垄断是市场竞争后形成的，还是管制政策造成的。对于市场竞争状态下出现的垄断，恰恰说明有必要通过规制企业行为的竞争法来评估垄断对市场竞争的影响，从而恢复市场竞争。这样的情况不属于国家援助制度的范畴。二是该垄断者是市场上的唯一提供者，并且没有其他替代服务能与之竞争。三是当该垄断者也从事其他业务时，不得利用在垄断行业获得的优势进行交叉补贴，这会扭曲其他产品市场的竞争。为了确认该垄断者没有采取交叉补贴，需要对其经营成本、收益等进行核算，确保国家的支持政策没有影响到其他行业或市场的竞争。

第二，影响成员国间的贸易。该标准是欧盟竞争法的管辖权条款。影响贸易，是指相较于同样从事欧盟内贸易的企业，一成员国的政策措施使受援人获得更优的地位。要确认一项措施是否影响成员国间的贸易，并不是看其实际效果，而是评估该措施是否具有这样的可能性。这里的“贸易”应做广义理解，不局限于成员国间的国际贸易行为。一般来说，如果政策措施可能阻碍或限制企业在成员国间的贸易行为，属于典型的影响成员国间贸易。此外，在很多案例中，欧洲法院和欧盟委员会也认定，即使受援人没有直接从事跨国贸易，也可能导致影响贸易的结果，主要包括阻碍其他成员国企业进入的情形。这主要是为了保持欧盟市场的统一，促进货物服务能够在市场上自由贸易。在正常的市场条件下，如果其他成员国的企业能够进入某市场开展业务，说明该市场在成员国之间是统一开放的。成员国若采取支持本地企业的措施，则会对其他地区的企业进入该市场或者开展业务造成不便，造成统一市场被人为地分割。评估中，应证明这种市场进入是真实可能的，而不是虚构或难以实现的。欧盟一直致力于共同市场的建设，在绝大部分不受管制的市场上，均取消市场准入限制。在共同市场条件下，很少出现其他成员国企业不跨境参与竞争的情况。因此，成员国实施的与经济活动相关的政策措施，一般均会影响到成员国之间的贸易。

根据欧盟法判例，只有当成员国的支持措施实施范围非常小，且该实施地域或受影响的商品不会吸引其他成员国企业，才能被认定为不会影响成员国间贸易。这主要有以下几种情况：主要是服务本地观众的体育和休闲设施；难以吸引其他成员国企业在同等条件下参与的本地文化活动；面向本地群众的医院或医疗设施；具有特殊语言或地域原因的当地媒体或文化产品、会议中心，由于其所处的地理位置，即使成员国给予支持措施，也无法吸引其他成员国的企业前来；处理本地失业和社会利益冲突的信息与网络平台；主要服务本地用户的小型机场或港口；主要在当地使用的小型索道，如滑雪索道等。从这些行业领域来看，具有的共同特点是，国家政策措施的效果只会限于这一地域或行业，不会对其他国家的企业造成影响。这些服务的地域性太强，比如本地小语种的报纸，只有熟悉本地语言的企业才有机会经营，其他国家的企业由于语言障碍一般不会进入这一市场，因而不会影响本地或其他成员国的用户和消费者。同时，对于影响贸易的评估也不是绝对的，应依据实际证据来评估。比如，有当事人证明了这一当地语言的报纸由于客户稳定，利润较高，吸引了其他报业公司跨地经营或收购，说明具有实际的跨地竞争，此时国家继续对当地报纸进行补贴明显会影响成员国间的贸易。

（5）受援助人是企业

根据条约第107条（1），国家给予援助的人必须是企业（undertaking）。这里的“企业”是欧盟竞争法上的一个专有概念，是指在市场上从事经济活动的实体，不同于一般公司法上的企业概念。认定一个实体是否构成竞争法意义上的“企业”，不应局限于其法律形式、资金来源，而要看其在市场上发挥的实际功能。只要从事了正常的经济活动，说明其参与了市场竞争过程，应被认为企业。在规制市场主体的限制竞争行为方面，欧盟委员会和欧洲法院对“企业”的定义均进行了详细解释和分析，对国家援助制度中的企业概念也同样适用，在此不做赘述。

2.申报门槛

如果认定一项政策措施构成国家援助，依据条约第107条（1），应予以禁止。但这一禁止不是评估的终结，并不意味着该措施就必然违反了欧盟竞争法，还需要依据条约第107条（3），对措施的积极效果与消极效果进行评估和权衡。符合豁免条件的，不予禁止。在总结以往执法经验的基础上，欧盟委员会在综合集体豁免条例和环境援助指南中，均设立了不需要申报的安全港。低于规定申报门槛的，委员会一般认为这样的援助措施不会严重影响市场竞争与贸易，因此不需要申报。(www.xing528.com)

根据综合集体豁免条例，申报环境保护援助的门槛如下。

（1）环境保护投资援助：对实现环境保护目的所做的投资援助，给予每个企业在单个投资项目的援助数额低于1500万欧元。但是，为清洁受污染场地的投资援助，以及支持地区供热或制冷的援助，欧盟进行专门规定，不适用该标准。

（2）能源效率项目的投资援助：援助总额低于1000万欧元。

（3）清洁污染场地的投资援助：每个企业在单个投资项目上的援助额低于2000万欧元。

（4）对可再生资源发电的运营援助：为促进小型可再生能源发电所给予的援助，每个企业在单个项目的援助额低于1500万欧元。如果援助是通过竞争性招标授予的，成员国对可再生能源发电整体的援助计划，总额不超过1.5亿欧元。

（5）地区供热或制冷网络的投资援助：给予每个企业在单个投资项目的援助低于2000万欧元。

（6）能源基础设施的投资援助：给予每个企业在单个投资项目上的援助额低于5000万欧元。

根据环境保护援助指南，申报门槛如下。

（1）投资援助：对每个企业的援助额低于1500万欧元。

（2）对可再生能源发电项目的运营援助，或同时提供可再生能源发电和可再生供热项目的运营援助：如果援助是授予可再生能源发电项目，每个电厂可再生能源发电的装机容量低于250兆瓦。

（3）对生产生物燃料项目的运营援助：生物燃料生产设备的产量低于15万吨／年。

（4）对供热发电项目的运营援助：供热发电的装机容量低于300兆瓦。

（5）能源基础设施援助：对每个企业在单个项目的援助低于5000万欧元。

（6）碳回收和储存援助：对每个投资项目的援助低于5000万欧元。

（7）保证发电充裕度的援助：对每个企业在单个投资项目的援助低于1500万欧元。

3.豁免的考察因素

如果成员国的环境保护援助措施高于上述门槛，或者不属于上述类型，需要单独就一项环境保护援助措施向欧盟委员会申报，由后者评估措施的积极效果和消极效果，决定是否授予豁免。结合综合集体豁免条例和环境保护指南的规定，环境保护援助措施认定为合法，应符合以下条件。

（1）援助措施具有合理目的

援助措施首先要符合条约第107条（3）规定的共同利益目标。欧盟在环境保护和能源方面设立了一系列高水平目标，要向资源高效、低碳经济方向发展。对环保给予国家援助，就是要与环境保护相关的市场、能源市场等实现有效运行，提升上述行业的竞争力，实现安全、可持续安全的能源体系，这符合欧盟在环境保护方面的发展目标。因此，成员国采取环境保护援助具有一般合理性。但是在向欧盟委员会申报其援助计划时，仅仅以环境保护的一般理由，不能证明其采取的具体措施是合理的。成员国要说明其环境援助将要实现的具体目标，解释其援助措施对实现上述具体目标有什么作用。成员国应尽可能对援助措施促进环境保护的作用进行量化，通过量化指标进行说明。例如，由于减少使用化石能源，减少了温室气体或污染物排放，比欧盟的现行标准减少了多少量，或者提前实现欧盟将要实施的标准等。提供尽量具体、可以量化的证据，将更有助于说明其具体措施，帮助委员会打消评估中的疑虑。

（2）确实需要采取国家干预

援助措施应是必要的，能够带来市场功能无法实现的实质性变化。环境保护援助的目的，是加强对环境的保护程度，通过援助实现本来无法达到的效果。一般来说，市场配置资源的效率最高，依靠市场的竞争机制，能够在价格、产出和资源使用方面实现配置最优，此时完全不需要国家干预，而是尽量减少国家的干预。但是在市场失灵的情况下，市场无法发挥有效配置资源的作用，才需要国家通过援助形式实现环境保护的公共利益。因此，成员国要证明其采取援助行为是必要的，能够弥补市场不能带来的效率结果。与环境保护的合理性证明一样，成员国的说明不能是泛泛地谈政府行为与市场失灵的关系，而要针对援助措施提供干预的合理性。

第一，指出市场失灵的具体问题，针对问题分析原因。一般而言，在环境保护方面，市场失灵是存在的，国家援助具有发挥作用的空间。一是消除负外部性。这是环境援助措施最普遍的目的之一。企业为了赚取利润会想方设法降低成本，尽量不承担环保费用，因此没有动力主动减少污染，或采取保护环境的更多措施。二是发挥正外部性。很多情况下，环境援助不仅有利于项目投资人，也能使整个市场的参与人都受益，此时，企业自身没有投资动力，不愿意让其他企业“搭便车”。出于促进生态创新、发展新的可再生能源技术、加强能源基础设施等环境保护的目的，国家和政府有理由采取援助措施。三是信息不对称。信息不对称本身不是市场失灵，但它可能使投资人对投资与评估投资回报变得很困难，增加投资人做出环境投资的风险和不确定性，为环境项目的融资和实施带来难度。四是，协调失灵。在能源基础设施等大型复杂项目上，投资人由于不同利益考虑或信息不对称等问题，相互的协调难度很大。有些时候，可能由于项目投资人与实施人的协调不畅或不顺利，投资失败，或者无法实现项目协调的最佳效果。

第二，说明援助措施是针对解决该市场失灵问题，能够起到实质性的促进作用。在环境保护领域，除了援助措施，其他政策措施也能起到环境保护的效果，比如环境措施或行业措施、强制性环保标准，以及设立定价机制，如欧盟的排放交易体系或碳税等制度。这些措施对于解决市场失灵也是有益处的。成员国必须证明，采取这些政策措施无法解决存在的市场失灵问题，或者采取援助能够更好地解决市场失灵问题。评估具体的援助措施时要考虑以下因素：一是现有的环境政策措施是否足以解决市场失灵问题，尤其是欧盟已经规定了相应的环境保护标准、税收等制度的情况下，如果能够很好地解决环境问题，说明国家援助明显是多余的。二是在缺少援助情况下，援助受益人与其主要竞争者执行环保标准的成本是否存在差距。评估这一点非常重要，因为援助的核心目的是促进环境保护，而不是保护低效率的企业，使其能够依靠补贴开展竞争。这恰恰是环境援助制度需要防止的，避免资源错配影响产出。三是在协调失灵的情况下，评估项目参与人的数量及实际协调问题，如语言、信息敏感性或标准不统一等，看是否需要通过援助措施来克服。

（3）援助措施具有适当性

援助措施应是实现共同利益目标的适当政策工具，是实现保护环境的政策工具之一。有的政策，比如在自愿基础上设立的生态标志制度，宣传推广有利于环境的技术，都是实现环境保护可以选择的方式。一般来说，环境立法已经规定了“污染人负担”的原则，在很大程度上可以有效地纠正负外部性的问题。因此，当欧盟法或成员国法已经规定了污染人责任时，不需要再采取国家援助措施。有些情况下，针对市场失灵同时采取几种措施，可能起到相互抵消作用，无法发挥组合效果。尤其是国家已经采取基于市场功能的政策手段，再加入其他政策，则可能妨碍市场手段有效地发挥作用。在采取援助措施方面，各种援助措施的效果也不一样，成员国应针对存在的市场失灵问题，实施适当的援助措施，尽可能减少对贸易与竞争造成的不利影响。

（4）援助措施具有激励效果

援助措施应具有激励效果，能够改变相关企业的行为，使其从事在没有援助情况下本来不会开展的额外行为，或只会有限度开展的行为。具体而言，环境援助应能引导和激励受援人提高环境保护的程度，或促进能源市场的安全性、可持续性。如果缺少援助措施，受援人是不会做出这样的改变的。如果援助措施不具有这样的激励效果，说明措施的设计本身就是不合理的，即使动用政府的力量，也不能收到保护环境的效果。应特别注意的是，援助不得用于补贴企业本来就应该支付的成本，或者弥补其从事商业活动的正常风险，这些属于企业正常经营应支出的内容，这样的援助是对企业经营成本的直接补贴，既无法证明其援助的合理性，也不符合环境保护的目的。例如，依照欧盟能源效率指令，大型企业应每四年进行一次能源审计，对中小企业则没有这样的要求。因此，针对中小企业进行援助，能够鼓励其开展能源审计，对大型企业采取这样的措施，则应认定为缺少激励效果。用于鼓励企业执行高于欧盟环境保护标准的援助，或者提前实施欧盟将要执行的环保标准，这样的援助应认为具有激励效果。成员国在申报中要充分说明援助措施的激励效果，证明援助能对受援人的决策起到有效影响。为此，可以在材料中说明，若没有援助，受援人一般会采取什么样的措施或决定，与采取援助的情况对比。如果受援人在接受援助前已经开始实施相关项目，说明该项目对企业具有足够的吸引力，从正常经营的角度来看，即使没有优惠或支持措施，该企业也愿意从事这样的行为，因此，这样的援助不具有激励效果。

（5）援助措施符合比例原则

援助不应超过必要限度，应符合激励企业从事额外投资或活动的最低程度。对每个受援人而言，如果环境援助的数额低于为实现环境保护目的的必要程度，应认为该援助措施符合比例原则。一般来说，为了实现环境保护目的，企业需要额外增加商业经营成本。比如，超市采用环保包装的纸袋，肯定比提供塑料袋的成本要高。如果与没有实施援助的情况相比，若援助仅覆盖了净增加的成本，应认为援助符合必要限度。换句话说，援助最多只能供企业弥补做出环境保护行为的亏损，即企业付出环保投资和开展运营的支出与收到经济回报的差额。在这种情况下，国家采取援助能够实现环境保护的目的，对企业经营的影响最小，仅会在实现环保目的必不可少的程度上，以最小限度影响市场竞争，而环保能够带来的好处将超过对竞争的损失，因此允许援助。很多时候，企业的环保行为不能完全指望于政府援助，给予环境援助也是希望带动私人市场主体加大环保投资，因此援助额一般要低于企业为环保额外支付的成本。只有在一些投资大、风险高、环保效果明显的项目中，才可以对企业加大援助力度，促使企业有积极性参与这样的环境保护项目。

援助是否符合比例原则，与援助措施的可计算成本和援助强度相关。援助强度是欧盟委员会依据以往的审查经验确定的限度，并会依据市场变化情况更新。只要援助额不超过最高的援助强度，应认为援助符合比例原则，反之，超过最高援助强度的，应认为不符合豁免条件。具体来说，环境援助的可计算成本是指，在有形资产或无形资产方面，为与实现环境保护目标直接相关的额外投资成本。如果在总投资成本中能够分离出为实现环保目标所支出的成本，应将可分离的部分作为可计算成本。如果分离环境保护成本十分困难或者不现实，应采取替代方法，对存在援助和没有援助情况下的投资成本进行比较，即援助情况下比没有援助情况下多付出多少投资成本，将这一差额作为可计算成本。原则上，应以技术相当条件下的投资成本作为参考，即在缺少援助情况下，要实现同样产能与技术性能需要的投资。为了澄清计算规则，欧盟委员会在环境援助指南的附件中，就具体的计算方法与比较原则做出详细规定。有些时候，确定没有援助措施情况下的投资额难度很大，无法比较，此时欧委会将以项目的全部投资作为可计算成本，在考虑援助强度时相应地调低标准来评估。此外，在计算可能获得收益和付出的成本时，由于是进行前瞻性分析，很难考虑得十分全面。为了简化计算，欧盟对不需要单独申报和评估的援助措施规定了一种简易方法，即只考虑投资成本，不再计算运营的收益和付出的成本。

（6）避免对竞争和贸易造成不当的负面效果

援助措施必须确保实施的积极效果大于消极效果，总体上利大于弊。为了得到豁免，援助措施对竞争与贸易的影响不能太大，在欧盟范围内的负面影响不能超过为实现环境保护带来的好处。如果采取的援助措施过度，消除了市场上的竞争或贸易，明显不会带来更大好处，因为这样完全屏蔽了市场机制的作用，仅靠政府补贴的激励效果十分有限。从性质上看，环境援助有助于发展促进环保的技术和产品，相对而言，对环境污染大的产品和技术就无法与其竞争。这本身就是一种经济和技术进步，是经济效率的体现。因此，从本质上看，环境援助符合经济效率原则，不会对竞争造成过度扭曲。在评估环境援助的潜在负面效果时，要考虑其对未获援助企业在市场地位、经济利润方面的影响，尤其是对具有同样环保水平的产品，看援助是否扭曲了彼此的竞争。需要指出的是，环境保护援助不是为了保护某个竞争者，应当鼓励更有效率的环保技术和产品，防止环保援助对市场上更有效率、更有创新性的生产商造成排挤，使其无法进入市场或扩大市场份额。同时，要避免援助措施直接加强受援人的市场力量，防止其阻碍竞争者扩大市场，或者阻碍新的市场进入。

如果评估认为援助的负面影响明显大于积极效果，应直接认定援助措施无法获得豁免。首先，援助强度不能超过指南和条例所设定的最高标准。其次，如果援助只是造成污染活动在不同地域之间转移，没有提升成员国环境保护的水平，也不能获得豁免。一般来说，如果援助措施能够符合比例原则，且出于解决特定的市场失灵问题，通常不太可能会被认定为不当扭曲竞争。为了确保援助对竞争与贸易的影响限于最低程度，欧盟特别重视实施援助的程序，应尽可能采取非歧视、透明和公开的方式，避免排除能够与援助项目相竞争的公司，以便确保具有相同效率的企业不会处于不利地位。这就需要合理设计筛选程序，选择既能实现环境目的，也能用最低程度的援助实现最优效果的企业。在这方面，要评估其他因素来确保援助不会扭曲竞争。比如，援助是否支持了没有效率的生产，从而损害该行业的生产率提高；扭曲了动态的激励效果；创设或加强了市场力量，强化了排斥行为；人为地改变了贸易流动或开展生产的地域。此外，委员会也会考虑，成员国是否还有其他的环境援助计划，将对受援人给予援助，防止对受援人获得累加援助，从而过度扭曲竞争。

（7）符合透明度原则

透明执法无疑有助于评估程序。环保的利害关系方、竞争者、消费者对环境援助措施均十分敏感，就不当的援助措施提供信息和分析，有助于委员会进行评估。因此，欧盟规定了成员国要公布援助的相关信息，确保援助信息透明、公开。成员国应在国家或地区层面的综合性援助网站上，公布批准的援助计划或单个援助决定的全文以及执行规定，或者提供这些内容的链接。公布内容应包括授予机构、受援人、对每个受援人的援助形式和数量、提供日期和期间、企业类型、受援人所处区域、主要从事的经济领域等。上述信息公布后应保持10年。数额过低的援助，如低于50万欧元的援助不会对竞争造成大的影响，可以不予公布。