环境与人权：欧盟国家援助制度概述

环境保护援助是欧盟国家援助制度（state aid）的重要内容之一。为更好地理解环境援助，有必要对欧盟国家援助制度的内容和原理做简要阐述。

（一）实体制度

国家援助制度，旨在防止政府、相关部门及具有公共职能的机构给予本国某些产业或企业不当的支持或优惠。国家的支持措施会造成市场主体在欧盟共同市场上享有差别待遇，无法开展公平竞争，因此，欧盟对各成员国政府采取的支持措施做出规范要求。国家援助制度的实体性规定，是《里斯本条约》（简称条约）第107条。根据条约第107条的规定及欧盟的执法实践，认定国家援助行为违反竞争法分为两个步骤：一是原则上禁止所有国家援助行为；二是对符合一定条件的援助予以豁免。

1.一般禁止

根据条约第107条（1）规定，“除非条约中另有规定，成员国提供的或以任意形式的国家资源给予的援助，有利于某些企业或某些产品的生产，若扭曲或可能扭曲竞争，应与内部市场不相容，只要其影响了成员国之间的贸易”。也就是说，如果一项措施符合条约第107条（1）规定的上述条件，就构成一项国家援助，按照条约规定应予禁止。

2.豁免

虽然欧盟竞争法原则上禁止一切国家援助行为，但也认识到政府在经济发展过程中的重要作用，出现市场失灵的情况下，由政府采取行为纠正失灵，对维护经济的有效运行是十分必要的。因此，在条约第107条（2）和（3）款中，又规定了豁免制度，为成员国通过国家援助实现相关政策目标留下空间。具体分为两种情况。

第一，不予禁止的援助。条约第107条（2）规定了三种与共同市场相容的合法援助：一是具有社会性质，在不歧视产品、产地基础上授予每个消费者的援助；二是对自然灾害或特殊事件造成的损失采取的补偿；三是补偿原西德与东德分裂造成损失的援助，该项在《里斯本条约》生效5年后已不再使用。从内容上看，这些援助均具有一定社会性质，是对特殊灾害或事件做出补偿，与条约第107条（1）所禁止的给予企业补贴或优惠的行为，有着明显区别。因此，条约对这几种援助直接给予例外待遇，不需要再进行审核。

第二，可以豁免的援助。条约第107条（3）规定，有些援助可以认定为与共同市场相容，是合法的支持措施。一是为促进落后地区经济发展的援助，比如对生活水平较低或存在严重失业问题的地区实施的政策措施。二是为推动执行具有欧盟共同利益的重要项目，或对成员国经济出现的严重动荡进行救助。三是促进某些经济地区的经济活动发展。四是保护文化和遗产。五是欧盟委员会建议理事会做出特殊决定授予的援助。上述规定是成员国国家援助行为获得豁免最主要的依据。欧盟委员会围绕该款制定了一系列豁免规则，包括基于第二、第三项理由建立环境保护援助的豁免制度。

3.具体规则

欧盟规制国家援助行为的方法，有利于协调其他政策领域与竞争的关系。首先，采用一般禁止的原则，扩展国家援助制度的适用范围。在实践中，欧盟委员会及欧盟法院对条约第107条（1）意义上的术语“国家援助”采取广义解释，从而尽可能广地将成员国干预市场竞争的行为纳入调整范围。这无疑有助于在欧盟层面统一执法，较少地受到成员国国内政治等因素的影响，保证制度的实施效果。其次，利用豁免制度允许合理的国家援助行为。在实现特殊政策目标方面，政府主导的行政行为是最直接和能够快速见效的方式。但政府行为的缺陷也很明显，政府替代市场的职能来配置资源的效率低下，扭曲市场正常秩序，从长远来看，不利于市场发挥作用，最终会损害消费者本应获得的福利。豁免制度的目的就是通过对援助进行审查，权衡援助可能产生的积极效果与消极效果，从而决定是否准许成员国政府采取支持措施。需要指出的是，援助可能产生的积极效果与消极效果并不局限于对市场竞争和成员国间贸易的影响，这与规范私人主体的豁免制度主要考虑对竞争的影响是不同的。欧盟设立国家援助制度，准许对国家援助行为豁免，本身就说明允许成员国和欧盟基于竞争和贸易政策以外的政策考量来实施援助行为，使成员国的援助行为符合欧盟竞争法的要求。因此，援助制度是评估和协调竞争政策与成员国的其他政策，既要减小对竞争造成损害，又要更好地发挥市场促进落后地区发展、文化和遗产保护、挽救经济动荡或危机、环境保护等目的。

在这一原则下，欧盟建立了一套完善的国家援助法律制度，包括欧盟理事会和欧盟委员会颁布的一系列集体豁免条例和指南，对具体类型的援助行为如何适用豁免，以及欧盟委员会如何开展评估做出规定和解释。它主要包括两种类型。

第一，平行规则。这类规则依照援助行为的性质分类，适用于具有同一性质的行为，比如应对经济与金融危机的援助、对弱势和残疾工人的援助、培训援助、落后地区援助、研发与创新援助、环境保护援助、中小企业援助等。由于普遍适用于所有行业领域，被称为平行规则或横向规则。

第二，行业规则。这类规则就特定行业领域的援助行为做出专门规定，也被称为纵向规则，如农业、渔业、邮政、船舶制造、宽带、视听、广播、煤炭、钢铁、电力供应、交通等行业。

（二）程序制度

欧盟国家援助制度主要由欧盟委员会竞争总司负责实施。关于农业和渔业领域的援助，分别由欧盟委员会农业与农村发展总司、海洋事务与渔业总司负责。(www.xing528.com)

1.事前申报

成员国实施一项新的援助行为前，应向欧盟委员会申报，未得到批准前不得实施。欧盟委员会收到申报后将进行调查，确认援助行为是否符合欧盟国家援助法。调查分为两个阶段：一是初步调查。两个月内对申报进行初步审查，认为不符合条约第107条（1）规定的，成员国的行为不构成国家援助，可以直接实施。如果认为该措施虽然构成一项国家援助，但由于其产生的积极效果可能大于消极效果，也可以授予豁免，成员国可以实施。二是深入调查。如果在初步审查中发现成员国拟实施的措施可能存在问题，欧盟委员会将启动深入调查，调查后可以做出批准决定、禁止决定，也可以附加限制性条件批准，即虽然同意援助行为，但附加了援助必须遵守的相关条件，以减轻或消除援助行为可能造成的不利影响。

2.微小援助

对于一些规模微小的援助，对成员国间的贸易及共同市场的竞争影响程度很小，可以视为不会对竞争造成严重损害，不需要采取进一步规范。为了节约执法资源，减小成员国的申报负担，欧盟委员会规定了对小规模援助不适用申报义务的规定。根据该规定，如果一个成员国在3个财政年度内给予单个企业的总援助额不超过20万欧元，可以不申报；对于从事公路货物运输的援助，免予申报的总援助额为10万欧元。^[62]

（三）综合集体豁免条例

1.基本情况

根据条约第107条的规定，成员国每年需要向欧盟委员会申报大量的援助行为，等待委员会审理批准，这无疑大大加重成员国的申报负担，委员会也不堪重负。为了提高执法效率，欧盟委员会颁布了一系列平行规则和行业规则，对特定类型、特定行业的援助行为给予集体豁免，即不再单独审查后给予豁免，而是对符合条例规定具体条件的自动给予豁免。这些条例在成员国具有直接适用效力，成员国可以自行适用集体豁免条例，评估本国的援助行为是否符合豁免条件。符合条件的，成员国不需再向欧盟委员会申报，可以自行实施。这样做无疑减轻了委员会的责任，成员国获得了更大的自主权，在很大程度上可以比照豁免条例的规定制定政策措施，从而避免违反欧盟竞争法的规定。为了便于成员国了解和执行豁免条例，委员会还颁布了一系列指南，对其执法态度和观点做出解释，对各成员国保持实施一致具有重要作用。

经过多年积累，欧盟委员会颁布的集体豁免条例越来越多，根据行业或援助类型的不同特点，形成一套非常复杂的豁免条例规则，既有平行规则，也有行业规则，包含培训援助、中小企业援助、就业援助、地区援助等10多项集体豁免条例。为提高集体豁免制度实施的一致性，增强豁免制度的透明度和效率，欧盟委员会于2008年开始采取综合集体豁免条例的方式，将以往分别适用于各行业和类型的援助豁免条例整合为一项综合集体豁免条例。除农业、渔业等行业以及与出口相关的经营活动等少数情况外，综合豁免条例适用于其他所有行业领域。2014年，欧盟委员会对该条例进行修订，目前的条例^[63]适用于地区援助、环境保护援助、中小企业援助、研发创新援助、培训援助等13类援助行为，是欧盟国家援助法授予豁免最主要的规则。

2.豁免方法

该条例对所有类型的援助行为规定了统一的豁免分析框架，同时设立了安全港制度，针对每个具体类型的援助行为规定申报门槛，低于门槛的援助可以适用豁免条例自动豁免，不需要再行申报。相较于以往的豁免条例，综合集体豁免条例的一个重要变化是，采用可量化的方法评估援助措施是否违法。为了能对各种援助适用一致的标准，欧盟委员会采用一种新的评价方法，根据每种类型的援助措施明确可以给予援助的上限。

首先，成员国需要把援助转化计算为具体的援助金额。集体豁免只适用于那些能够准确计算总援助额且不需要承担风险评估的援助。这样的话，成员国的援助措施就具有了更大的确定性。一方面，有利于减少各成员国采取模糊、隐含的援助措施；另一方面，可以清晰地了解成员国优惠措施的规模，这是评估政府干预程度最直观的方式。具体来说，针对不同的援助形式，如贷款、担保、税务措施、风险财务措施、提前偿还贷款等，条例规定了计算总援助额的明确方法。例如，拨款和利息补贴形式的援助可以直接计算援助额；贷款形式的援助也可直接计算，但要以授予贷款时的利率计算总援助额；以担保、税务优惠、风险金融措施等给予援助的，应转换为能实现同等效果下的援助金额。^[64]

其次，计算援助项目的可计算成本（eligible cost）。在多数援助措施中，可计算成本是指为实现援助目的必须额外付出的成本。这需要依据援助项目的具体情况，将项目总成本中与援助相关的成本项分离加以计算。成员国算出的可计算成本，应提供清晰、专门的书面证据进行证明。

最后，计算援助强度（aid intensity）。援助强度，是指援助金额占可计算成本的比例，这是援助措施能获得豁免的上限。豁免条例就每种类型的援助措施分别规定了援助强度，超过该标准的不能获得豁免。这是国家可以采取干预的最大限度，超过强度的，说明援助措施对竞争造成的损害将大于可能获得的好处，弊大于利，因此不能豁免。

这种可量化的豁免方法，能够清晰反映出成员国为实现各种政策目的所给予的援助规模，有利于确保欧盟委员会适用援助制度的一致性，在评估各成员国不同种类的援助措施时，采用一致的方法。更重要的是，通过对国家干预措施做出量化规定，用尽量技术性的规定规范了国家干预市场的空间，保证国家政策措施的相对透明，缩小政治因素或其他政策考量不当干预市场的空间。实施以来，综合集体豁免条例得到广泛适用，对指导成员国设计和实施援助措施发挥巨大作用，已成为成员国援助措施获得豁免最主要的途径。欧盟委员会表示，目前欧盟约四分之三的援助行为、占三分之二的援助金额，通过该条例得到自动豁免。^[65]