小岛屿国家气候移民保护对策

气候风险可能会成为引发世界人口迁移的主要原因。对于解决气候变化问题，各国目前主要考虑的是减缓、适应等议题，涉及气候移民的议题并未引起足够重视。各国政府和国际社会没有采取足够的应对措施用以处理气候移民问题，其引致的社会、经济风险的国际合作机制远未建立和完善。鉴于气候移民问题的严峻性，国家、区域和国际层面都应建立有效的适应机制，以尽量减小其对全球可持续发展以及其他方面的不利影响。

（一）对气候移民做出统一的定义

近几年，随着全球气候变化问题愈演愈烈，其引发的移民人数越来越多，使得气候移民成为国际社会关注的热点问题。但是，国际社会一直没有提出各国广泛接受、认可的定义或官方概念界定由气候变化因素导致的人口迁移行为，反而交叉使用环境难民、环境移民、气候难民等用语，引起不少争论。气候移民概念上的争论不休，既不利于形成统一明确的认知，也会削弱真正需要获得帮助的人们。^[68]对“气候移民”做出统一定义，会使这类群体更能被国际法认可和接受，促使各国更重视气候变化给人权带来的负面影响，从而采取更严格、有效的措施适应气候变化。下面仅就使用较多的环境难民做简单介绍，然后再尝试给气候移民做出定义。

1.环境难民的定义

1980年，“环境难民”的称呼开始在联合国相关会议上被提出，在文字上则首先由莱克（Lake）于1984年提出。^[69]1985年，埃及学者El-Hinnawi为联合国环境规划署撰写的报告中使用了“环境难民”概念。此后，这一术语被经常使用，主要指“由于显著的环境破坏（含天灾与人祸）有碍其生存并（或）严重影响生活品质，人们被迫暂时或永远地搬离其原来居处”^[70]。Jacobson教授认为，环境难民是指那些由于周遭环境恶化威胁到人们生活必需品的供应而迫不得已离开原居住国的人，并指出环境难民三种暂时性流离失所的情况：地震、雪崩等地区性灾害；影响生存与健康的环境问题；土壤沙漠化。^[71]目前，国际社会对环境难民的概念并没有做出统一的规定，但是大体上可以理解为：由于人们长期生存的自然环境遭到破坏或自然资源陷入枯竭的境地，其非自愿离开原生活地，被迫迁往另一地区的人，这类人的生活境况通常因环境恶化而变得比较艰难。环境原因导致的移民并非只出现在当代，实际上，自古就已经有很多因为居住环境恶化而不得不迁徙的人。在中国历史上，居住于北方的游牧民族没有固定居所，往往是逐水草而居，这意味着，如果当地的环境不再适合那些游牧民族居住，不能保证其基本生活需要时，他们必须迁移到别处。即使他们本来不愿迁移，但因环境原因，也不得不迁移。现代，重大的环境污染事件或生态破坏事件导致的人口迁移也并非个例。例如，切尔诺贝利的核事故以及日本福岛核泄漏造成重大污染后，当地的土地已经不再适合人类居住。据联合国原子能机构称，居住在日本福岛核电站周边20千米范围内已经有17万居民被转移。这可以视为人为的灾难造成的环境难民。

但是，“环境难民”一词引发了无休止的争论。一方面，国际法中关于“难民”的定义来自1951年制定的《联合国难民地位公约》和1967年在此公约上修订的《关于难民地位的议定书》，判定标准非常严格。有学者指出，难民“更应该指那些因为政治或人为的因素而迁移的人们”，使用这个术语将减少对政治难民的支持，混淆现有的程序。此外，各国政府也不愿意承认环境难民。^[72]另一方面，不少学者认为环境因素并非构成移民的唯一原因，其往往与经济因素、社会因素等共同构成移民的原因。^[73]因此，如果对这类移民予以保护，没有必要单独界定环境难民，可以将其放在现有难民保护框架下考虑。

2.气候移民

“气候难民”这一用语，学界使用得并不频繁，更多地使用“气候移民”（climate migration）、“气候变化引发的移民”（climate-change induced migration），“气候变化非自愿性移民” （climate-change forced migration），甚至有学者干脆以“气候变化和移民”问题指代。

国际层面上，并没有关于移民的可以普遍接受的定义。“移民”这个术语通常被理解为涵盖迁移的决定，是为“个人方便”自由做出的，没有受外部强制因素干预的情形。因此，它适用于个人和家庭成员转移到另一个国家或地区，以改善他们的物质或社会条件。联合国将“移民”定义为：不论何种原因、何种方式、自愿或非自愿，迁移到另一个国家，居住超过一年的人。

对气候移民做出定义的难点主要集中在：第一，因果关系问题。环境因素（包括气候变化）与移民之间的关系非常复杂，即环境因素仅仅是移民的一个因素，往往和经济、政治和社会因素一起构成人类移民的原因。但是，有时候环境因素加速了人们迁移的意愿。当人们因为气候变化、环境退化等导致生存受到威胁，他们迁移到别国的愿望会变得越发强烈。此外，环境因素不仅和其他因素共同使人们做出迁移决定，也可以成为其他因素的原因，从而使“气候移民”这一概念有了不同的语境。^[74]第二，气候移民有很多类型。根据时长和距离，移民具有多种模式。例如，移民可以是临时的，也可以是永久的；可能发生在国内，也可能跨越边境。对于气候移民来说，没有固定统一的类型，每种类型的保护措施都不同，这就造成保护不力。第三，气候移民有多种形式。例如，自愿移民、非自愿移民、定居或有计划的安置。每种形式下气候移民的情况不同，所需的保护自然不同。第四，地区差异。IPCC第五次评估报告发现，与气候变化相关的风险有区域差异，且不规则分布。该地区的特定背景往往会影响那些需要搬迁的人的迁移距离并给其造成特定的障碍。例如，小岛屿国家的人往往因为海平面上升需要跨过边境，移民到别的国家，移民数量虽然不多，但几乎都是永久性移民。非洲国家的移民数量多，多在国家内部迁移。不同国家的政府管理、规制移民可以采用不同的方法，有些国家鼓励，有些国家阻止。

虽然界定气候移民存在难点，但因做出统一概念的必要性，各国及相关国际组织应当充分考虑各种情况，本着有利于保护、方便保护气候移民群体的目的完善相关定义。一些学者对气候移民做了定义。例如，气候移民是指由于一种或多种气候、生态因子（尤其是温度和降水）发生不可逆或突发性超常规改变，使得气候容量出现衰减而不能承载改变之前的人口数量、经济活动方式和强度，进而导致环境退化—贫困的恶性循环，或短时期失去生存条件。人们为了适应这种气候变化导致的影响，采取的自发或有组织、永久性或短期的人口外迁行为。^[75]因为全球气候变化导致长期、永久性迁徙他国的群体为气候移民。^[76]气候移民是指由于气候的突然或缓慢变化，对人们的生活或生存条件产生不利影响，在相关气候政策或气候工程的影响下，被迫或主动、暂时或永久离开其家园迁移的人或人群，他们既可以是国内迁移，也可以是国际迁移。^[77]

国际移民组织（IMO）对于环境移民^[78]的界定将移民的原因归结于广泛的环境因素，既包括气候变化，也包括其他类型的环境问题。由气候变化的诸种因素导致的人口迁移包含在环境移民的类别之中。如果借用此定义，气候移民可以被界定为：因气候变化对人类生存和生活条件产生的紧急或缓慢的负面影响，被迫离开他们的惯常居住地，临时或者永久在其本国内部迁徙或迁徙到国外的群体。气候移民可以分为国内移民（或称国内流离失所者，IDPs）和跨境移民。探讨针对跨境气候移民的保护对策尤为重要。

（二）建立应对气候移民的多边合作

气候移民是全球性问题，涉及国家众多。它不单纯是一个法律问题，在政治、外交、社会、经济发展和环境变化合作等领域都可能给国际社会造成新的挑战。应对气候移民问题需要世界各国携手合作，加强适应能力建设，完善相应的合作机制。

1.各国政府做出适应气候变化的计划，提前预防气候移民

为了解决气候移民问题，要将气候变化导致的人口迁移纳入各国政府适应气候变化的计划，使其成为国家行动的一部分。如果国家能够提前对人口迁移做出预判、准备，即使真的发生大规模的因气候变化导致的人口迁移，其也能维持社会稳定，保护迁移人口。同时，国家之间应当注意互相交流，互相合作，取长补短。气候变化框架公约缔约方大会2010年通过的《坎昆协议》承认气候移民安排是一个积极的适应措施。^[79]对气候移民问题进行提前预判与准备，是以积极的方式解决气候移民问题，确保人权得到足够的重视，使得选择移民的人能够“有尊严”地移民，而非被视为与他人抢夺资源的破坏者或者可怜的受害者。

2.通过多边合作，共同提升各国应对气候变化的减缓和适应能力，在根本上减少气候移民

减缓和适应措施是《联合国气候变化框架公约》中应对气候变化的重要内容之一。在当前气候变化负面影响愈加严重的情形下，单靠减缓措施无法应对，即使做出最迫切的减缓努力，也不能避免气候变化的进一步影响。因此，适应能力的增强有助于国家抵抗气候变化的负面影响。同时，气候风险降低了潜在气候移民家庭的社会承受力，使其社会脆弱性提高，从而导致移民。^[80]目前受气候变化负面影响最严重的国家往往是发展中国家或者最不发达国家，其国民往往为了逃离经济不发达甚至贫困的状况，远离气候变化带来的困扰。限于移民的条件，所需的知识、技能乃至财力要求，只有少部分人能够移民。但这少部分人可能代表的是发展中国家或最不发达国家占大部分的财富、技术和人才储备。他们所要移往的国家本来综合实力就不弱，再通过接收高层次移民更会如虎添翼。因此，提升各国特别是发展中国家和最不发达国家减缓和适应变化的能力，使整个国家的环境变得更好，更适宜生存，有利于遏制气候移民，缩小南北差距，也有利于整个世界的安全和稳定。此外，采用减缓和适应措施有利于降低气候移民的社会脆弱性，提升气候移民适应能力，弱化气候风险影响。

3.确立保护气候移民的基本原则

各国在共同应对气候移民问题时，应遵循以下几个原则。

首先，不遣返原则，即接收国不能将气候移民遣返其生命受到威胁的环境中，也不得违背气候移民的意愿将其送往第三国。

其次，气候移民中的共同但有区别责任原则。共同责任即指每个国家应当对解决气候变化导致的移民负有责任。区别责任包含两种情况：一是从气候移民的国籍国和接收国角度看，其国籍国必须尽最大努力为遭受气候变化负面影响的公民提供保护，接收国在面对突发性难民必须毫无保留地救济和帮助、保护，对非突发性环境难民可以在一定程度上对其援助和保护。二是从发达国家和发展中国家角度看，对于其承担的责任大小和协助程度与每个国家导致气候变化的历史责任成比例，同时与其现有的经济能力成比例。发达国家的经济实力强，历史排放多，在气候移民保护中应当承担主要责任，须制定相关保护气候移民的必要政策，并建立实施这些政策的必要保障措施。

最后，国际合作原则。国际合作原则是一项重要的国际法基本原则。对于气候移民的保护，各国可能持有不同态度，且其政治、经济、文化、法律制度存在区别，在气候移民的安置、保护中难免产生各种利益冲突。因此，更需要各国本着平等协商、协调一致的理念多边合作。

4.适当时候构建多边条约并注重条约履行

气候移民是全球性的问题，涉及生活在这个世界上的所有国家和人，采取多边条约的形式非常有利，但必须建立在强有力的履约基础之上。国与国之间限于国家利益、经济状况、地区差异等情况，对气候变化的全球合作并非完全自愿。达成关于气候移民的条约后，其批准、生效和实施是需要考虑的核心问题。各国应以条约形式确定通过谈判提出的应对气候移民合作切实可行的方案，同时增强条约的实施及约束力。(www.xing528.com)

5.设立“气候移民”救济基金

全球气候变暖，持续升温，海平面上升，一些易受气候变化影响的国家，特别是处于低洼的国家、小岛屿国家等，会出现越来越多的气候移民。国家和国际组织必须对这些地区进行救济和援助，以减少这些地区的损失。国际社会对于这些地方和人的救助，可以通过建立相应的救济基金来进行。首先，不论国家、国际组织还是个人，都可以成为基金的筹资来源。其次，作为基金出资主体的国家，不论发达国家还是发展中国家，都有义务缴纳基金。两者的政治地位和经济实力有很大的差距，缴纳的基金数目也不相同，应按照经济实力来确定。本着能力越大、责任越大的原则，发达国家应多承担一些资金，但发展中国家也应依其能力投入资金。

6.明确气候移民权利保护的基本内容

如果气候移民能够被其他国家接收，随之而来的问题就是气候移民如何在迁入国内得到妥善的安置和保护，即气候移民能够享有哪些权利。最理想的状态是，气候移民可以享有保证其在迁入国内基本生存需要的权利，大致包括入境权、居留权和出境权、宗教和结社权利、工作权、财产权、受教育权。

（1）入境权

入境权是气候移民权利保护的起点。一旦通过国际立法或国家间的双边、多边合作建立起气候移民的保护制度，就意味着因遭受气候变化的不利影响而流离失所的人可以合法地移居别国。当其试图进入迁移目的国时，首先遇到的问题就是其究竟能否被该国接收，通俗点说，就是能否“入关”。各国只有明确保护气候移民的入境权，才能够充分保护他们的其他基本权利。如果气候移民的入境权无法得到保障，就意味着其不能合法进入他国境内，更何谈气候移民的其他基本权利。气候移民入境权的保障有利于移民其他权利的保障，特别是居留权。

（2）居留权

只有在入境权受到保护的前提下，气候移民才能切实享有居留权。此处所指的居留权是气候移民在其迁入国享有的临时或长久居住、居留的权利。这种居留强调的是保证气候移民进入其意图移民居住的国家后，能够合法地留在当地，享有相应的权利。在这一点上，气候移民不应当和以其他方式获得居留权的移民有所区别。在遵守他国法律的前提下，迁入国应当允许他们办理相应的签证或证件。并且，在签证或证件的签发、审批过程中，国家不能因为气候移民的身份而对其采取特殊、过于严苛的规定。各国应当对给予气候移民身份证件的类型和签发程序做出明确规定。

（3）迁徙权

根据《公民权利和政治权利国际公约》第12条和第13条的规定，保障个人享有的一系列自由权利，即个人迁徙自由，概括来说就是个体在一国内自由迁徙和选择住所的权利，跨越国境以进入和离开国家的权利，以及禁止对外国人的任意驱逐。^[81]对于气候移民来说，享有迁徙权非常重要，因为这意味着气候移民可以按照其意志选择在何处居留。

（4）宗教和结社权

宗教和结社是人应当享有的权利。当气候移民进入别国境内居留后，他国不能因为其不是本国国民，而对其使用差别待遇。气候移民在他国境内应当享有与在原国家内相同的宗教权利，其享有的宗教和结社权也应当与居留国国民相同。同样，气候移民也应该享有和本国国民同等的结社权，成立或加入社团、组织。

（5）工作权

气候移民由于遭受到气候变化之苦，不得不选择移居别国。因此，在别国居留期间，为了生活需要，他们必须享有能够外出工作的权利，否则就无法生存，也会使气候移民的其他权利不复存在。与迁入目的国的国民相比，气候移民往往更具有脆弱性。一方面，气候移民多来自不发达国家，原本的经济状况就不佳；另一方面，气候移民对其迁入国家的情况不甚了解，需要一个较长的适应过程。因此，接收气候移民的国家应当尽最大努力，采取积极有效的保护措施帮助其适应新的环境，尽力提供就业培训和工作机会。这不仅体现出国家的人道主义支持，也保证了国家的安全稳定。试想，如果大量涌入的气候移民没有办法工作，自然会成为社会的不安定因素，影响接收国国民。

（6）受教育权

接收气候移民的国家应当保障其受教育的权利，特别是在公共教育方面。一方面，接收国应当特别注意保护气候移民中儿童的受教育权，保障其能与接收国的国民享有相对平等地参与公共教育的权利；另一方面，也要给气候移民提供参加高等教育的权利。

（7）人身权和财产权

人身权和财产权是公民享有的基本权利之一。接收国应当通过立法或其他措施对他们给予优惠待遇，而且待遇不能低于同等条件下的一般外国人。同时，气候移民也应该在接收国享有动产和不动产的权利，以及与知识产权相关的权利。

（三）加强双边合作应对气候移民问题

虽然气候移民问题特别是跨境气候移民问题目前在部分国家显现出来，但随着气候变化带来的负面影响愈演愈烈，气候移民也会越来越多。气候移民呈现出区域特点，而且因恐惧缓慢的气候变化影响选择移民的人比由于极端紧急事件选择移民的人要多。首先，移民考虑地理位置。移民一般会选择离国籍国比较近的地方，即周边条件比较好的国家。比如，基里巴斯或者图瓦卢的公民一般会选择移民到新西兰或澳大利亚，不会选择去美国。其次，移民会考虑经济和社会因素，一般会选择与自己国家文化或国情相似的地方。例如，地处南亚的马尔代夫选择在印度或斯里兰卡购买土地以应对将来遇到举国倾覆的危险。图瓦卢甚至未雨绸缪，举国迁移到新西兰。最后，与极端紧急气候事件相比，缓慢的气候变化因素对于人口迁移的影响更大，程度更严重。在这种情况下，区域合作可以作为预防手段，以更积极的方式解决气候移民问题。结合当前的一些双边合作实践，可以考虑采用以下方法应对气候移民。

第一，通过谈判寻求区域内的永久移民方案。以新西兰为例，目前新西兰采取PAC（the pacific access category，太平洋岛屿国家签证类别）方案以每年给图瓦卢、基里巴斯和汤加发放移民配额的方式帮助这些国家中遭受气候变化负面影响但不符合其他类型移民条件的人。这实际上是新西兰为应对气候移民做出的有益尝试。但是，这一方案的问题在于，首先，发放的移民配额数量过少；其次，对于申请者有要求，基本排除“无用”的人。^[82]通过增加配额、给太平洋岛国的人们提供更多就业机会，可能有助于缓解气候移民问题。虽然通过这一方案摆脱气候变化负面影响的人并不太多，这毕竟不失为一个尝试。未来，某个区域的国家应当加强合作，发达国家多承担责任，帮助发展中国家应对气候变化的负面影响。

第二，提供更多的短期劳工移民名额。新西兰从2007年开始给一些太平洋岛国的人提供季节性工作签证（recognised seasonal employer），居留时间从7个月到9个月不等，主要针对能够在新西兰一些岗位上从事季节性工作的人（如参与园艺和葡萄栽培工作）。在相应的签证失效后，如果还能得到短期工作机会，可以一直延长签证。这实际上给一些太平洋岛国的公民提供了持工作签证长期居留新西兰的机会。这也是区域合作应对气候移民的一种形式。

第三，采用劳工培训方案帮助受气候变化影响的人掌握生存技能。例如，澳大利亚政府从2006年开始就帮助基里巴斯的年轻女性学习护士课程，使其获得在海外从事护士工作的能力。这一方案实际上也是从提高适应能力入手，达到资助国和受助国双赢的局面。培训结束后，基里巴斯人可以留在澳大利亚从事相关工作，缓解澳洲当地职业人员紧缺的情况，也增强了基里巴斯人的生存能力。

由气候变化引发的移民问题近年来越发引起国际社会的重视，这一问题的成因和应对十分复杂，在小岛屿国家中表现得更为明显。由气候变化引发的移民问题，不仅关系到饱受气候变化负面影响之苦的人的权益保障，也给各国的经济、政治、社会安全带来极大的挑战。现有的国际法律体系并未给气候移民提供足够的保护，也没有提供可行的办法解决气候移民问题，严重影响其生存和发展，进而损害应对气候变化脆弱的国家的利益。各国应当重视气候移民问题，明确其法律地位，着力采取更有力的减缓和适应措施以应对气候变化，以积极的适应手段解决气候移民问题。同时，各国通过区域合作和多边合作，寻求共同应对气候移民问题的方案。通过对小岛屿国家应对气候移民问题的研究，能够使国际社会积累一些经验，以应对将来可能发生的因气候变化导致的大规模被迫迁移。