国家应对气候变化义务：环境与人权

为了消除气候变化对人权产生的负面影响，国家必然应当承担应对气候变化，或防止和限制气候变化的义务。

在国际人权法中，国家承担的义务主要分为三种。

第一，尊重人权的义务。这是一种消极义务，要求国家不得采取干扰或剥夺人权享有的行为。在这一义务的约束下，国家应当注意其活动不得损害环境，不能加剧气候变化。

第二，保护人权不受第三方侵犯的义务。在应对气候变化的问题上，国家应当采取减缓或适应措施减少因气候变化导致的损害。

第三，实现人权的义务。这是一种积极义务，要求国家采取措施确保社会所有成员的权利。

此外，还有一些文件认为，国家还应承担促进人权的义务。这可以理解为与“促进全球尊重、遵守和保护一切人权”相关但不同的义务。

如果从另一个角度分析，国家应当承担的人权义务包括程序义务、实体义务以及与特殊群体中的个人相关的义务。

（一）程序义务

人权法要求国家承担多种关于其行为影响环境的程序性义务，包括收集传播和宣传环境影响的义务，促进公众参与环境决策的义务，提供环境损害救济的义务。这些义务以民主和政治权利为基础，但是，“基于处于环境损害人权的危险之中，这些义务在环境领域内有所延伸”。

国家也对影响土著居民和其土地的决策具有独特的义务。例如，在决定会对土著居民传统拥有或占据的土地或自然资源有负面影响时，国家有确保土著居民自由、事先和知情同意的权利（FPIC）的义务。

1.确保获取信息和实施环境评价

《公民权利和政治权利国际公约》第19条和《世界人权宣言》第19条确认所有人有权“寻求、接收和告知信息”，要求国家提供给公众获取涉及公共利益的信息。虽然人权委员会和《公民权利和政治权利国际公约》的条约机构并未明确获取信息是否包含国家实施环境影响评价的相应义务，然而，国际法院在乌拉圭河纸浆厂案（Pulp Mills案）中认为，作为国际习惯法，当国家打算进行的活动存在“可能在跨界，特别是共享资源的情况下产生重大的负面影响”时，有义务实施环境影响评价，并将结果向其他可能受负面影响的国家披露。相应地，国家应当评估其管辖范围内的活动会对气候（共享资源）产生的负面影响并通报给国际社会。例如，国家应当对可能产生重大温室气体影响的活动实施环境影响评价。再如，公众应该知晓大型火力发电厂和燃油经济性标准。

通常认为，获取信息的权利是实施其他程序性权利的前提条件。其他程序性权利是指关于公众参与和获得救济的权利，被解读为行使诸如生命权、健康权和隐私权等实体权利的关键。因此，许多地区的人权法院认为，因为国家有义务保护针对第三方造成的损害的权利，所以各国有义务评估和披露可预见的环境风险，作为其积极保护、尊重和履行各种人权义务的一部分。这包括由国家活动造成的任何环境风险，以及威胁人权行使的其他环境风险。

《联合国气候变化框架公约》概述了类似与气候变化相关的评估和披露信息的义务。第4条第1款h项特别要求国家“交换与气候变化相关的信息”。第6条也指出，如果合适的话，缔约方应当在国家层面促进“公众获取有关气候变化及其影响的信息”。其他规定也要求缔约方提供关于国家温室气体排放和应对气候变化及其影响采取措施方面的信息。

《里约宣言》、《奥胡斯公约》、在跨境语境下进行环境影响评价的《埃斯波公约》、《基辅协议》以及其他一系列多边环境条约（MEAs），都包括信息权和通过环境影响评价和其他机制获取信息的相应义务以及将信息告知公众的义务。同时，许多国家在国内法中也做出了类似的要求。

2.公众参与环境决策

《世界人权宣言》（第21条）和《公民权利和政治权利国际公约》（第25条）承认，每个人有权参与国内的公共事务。另外，一些人权条约机构认为，国家有义务促进公众参与环境决策，以便保护受环境损害的人权。《联合国气候变化框架公约》也要求国家促进和帮助“公众参与应对气候变化和其影响并获得适当反馈”。其他多边环境文件也确认了公众参与。

邀请和促进公众参与到影响脆弱群体的决策过程是特别重要的。例如，当涉及对特定群体的流离失所或重新安置做出决定时，就应当邀请公众参与进来并给他们表达意见的机会。人权高专办强调，“应当在做出对受影响的人的充分和有意义的协商决定之前先将他们从危险区域迁移”。

3.获取行政、司法和其他救济

《世界人权宣言》《公民权利和政治权利国际公约》和《经济、社会及文化权利国际公约》都承认国家应当在违反或侵犯人权时提供有效救济。这些救济应在环境损害导致违反人权的情况下得到实施。在《里约宣言》《奥胡斯公约》以及其他多边环境和人权协定中，也强调了国家有义务提供获得公正和／或有效的救济。

《联合国气候变化框架公约》并未明确承认个人获得正义或救济的权利，第14条概述了解决国家之间涉及条约运用或解释的纠纷的程序。更须注意的是，《坎昆协定》第92条描述了考虑“对受措施（适应和减缓）影响的信息及其实际影响证据”的需要。但是缔约方大会尚未对各国气候金融机制或其他实体建立明确的任务，以确保对那些受到气候变化影响或应对气候变化影响的人获得一种不受损害的机制。

（二）实体义务

《经济、社会及文化权利国际公约》和《公民权利和政治权利国际公约》包含实体权利，如生命权、健康权、适度生活标准权，同时也表明：国家既不能采取干扰权利（如尊重权利的义务）的消极义务，也应实施保护和实现权利的积极义务。基于这些义务，经济文化社会权利委员会、区域法院和联合国特别报告员认为，国家有“采用防止和应对干涉人权享受的环境危害的法律和制度框架”的一般义务。上述谈及的框架必须确保国家尊重所有活动和决策中的人权，且（确保）包括防止第三方造成干扰人权行使的环境损害的保护（措施）。此外，欧洲人权法院认为，国家必须采取合理的措施保护公民免受可预见的自然灾害的影响。

气候变化带来的不利影响被限定为可能干扰人权行使的环境危害。因此，各国必须制定法律和制度框架，以防止和应对这些影响。更具体地说，在这种情境下，国家应当至少承担五种义务：适应义务，要求各国制定框架，以保护人民免受气候变化的影响；国内减缓义务，要求各国规范温室气体排放源；国际合作义务，要求各国为了有效的全球气候协议参与国际谈判；跨界减缓义务，要求国家减缓他们的行为对其管辖权以外的人的权利的影响；确保减缓和适应活动本身不违反人权的义务。

1.适应义务：保护因气候遭受损害的人权

《经济、社会及文化权利国际公约》第6条认为，“每一个人有天赋的生命权”以及“任何人的生命不能够被任意剥夺”。人权委员会指出，生命权“不应做狭义的解释”，且“需要国家采取积极措施保护这一权利”。

气候变化的影响将在未来几十年威胁到亿万人民的生命、健康、福祉和生计。各国有义务制定法律和体制框架，以保护人权免受这些影响。《经济、社会及文化权利国际公约》和《公民权利和政治权利国际公约》都包括保护人权免受第三方造成损害义务，因此，无论国家是否对气候变化给人权造成的负面影响负责，都必须承担相应的保护义务。

欧洲人权法院已做出一系列的裁决，也对国家在这样的背景下保护人类生存权的积极义务提出实质性见解。例如，在Budayeva等人诉俄罗斯案中，欧洲人权法院确定，在俄罗斯当局知道有泥石流的风险而没有实行土地规划和急救救助政策，且没有充分告知公众风险，导致8人死亡时，当局已经侵犯了生命权。

《联合国气候变化框架公约》不承认适应权利，但呼吁各方“在准备适应气候变化影响时共同合作；发展和详细制定海岸带管理、水资源和农业的适当的和一体化的规划，并且为了保护和恢复由于干旱和荒漠化，以及洪水影响的土地”。此外，它呼吁发达国家向发展中国家提供援助以解决这些国家气候变化的不利影响。这些指令补充了上面提到的人权义务。

人权高专办也指出，国家“必须依法根据平等和非歧视原则解决与气候变化相关的脆弱性问题”。具体而言，非歧视原则要求各国“识别边缘化或弱势个人和群体；通过‘有针对性和差异化的干预（措施）’解决具体需要；解决家庭之间和家庭内部和家庭间潜在的权力不平衡和‘有区别的脆弱性’结构案件，同时建立必要的生态恢复能力以减少脆弱性并达成极限需要”。

虽然各国有自由裁量权来决定如何保护人权免受气候变化影响，考虑到它们在资源方面的限制和国家环境，国际、区域或国内人权法中可能需要包含一些最低限度的措施作为规定。这些措施可能包括保护生命免受迫在眉睫的威胁的必要措施，威胁可能是与信息披露义务紧紧联系的预警系统和风险通知，也可能包括改善有形基础设施以减少洪水或其他危险的风险的措施，以及实施应急计划的措施，还有在紧急情况下提供救灾和人道援助规定的措施。

2.国内适应义务(www.xing528.com)

国家有义务回应气候变化的核心原因——温室气体的人为排放和大气中温室气体的积累。例如，经济社会文化权利委员会指出，公约缔约国应减缓气候变化的影响，以保障公民的经济、社会和文化权利（虽然没有明确这是一种义务）。特别报告员也表明，“人权标准要求所有国家都试图减少向全球空气排放有害气体，以减少对享受人权的负面影响”。

这要求各国应当详细解释《联合国气候变化框架公约》的原则和目标，在国内提出对承担减缓义务有用的框架。该公约承认所有国家有共同义务“防止危险的人为干扰的大气”，以“让生态系统能够自然地适应气候变化，确保粮食生产不受威胁，并使经济发展能够可持续地进行”。在《坎昆协定》中，缔约方一致同意，要实现这一目标，必须“保持全球平均温度比工业化前水平升高在2℃以内，他们应该考虑加强这一长远目标以保持全球平均温度增加到1.5℃”。许多联合国独立专家和其他利益相关者觉得，为保护基础人权，有必要保持全球变暖以及2℃的目标。这种做法符合一些国际环境公约的核心原则（包括《联合国气候变化框架公约》），如预防原则和代际公平。

《联合国气候变化框架公约》还为实现这一目标如何分配责任的问题做出规定。根据共同但有区别的责任原则，发达国家必须带头确保保持在《联合国气候变化框架公约》下建立的2℃全球变暖目标。然而，发展中国家也有义务将温室气体减缓目标纳入发展计划、法律和政策。这种做法符合公平责任基本原则和责任分担。

3.国际合作义务

《经济、社会及文化权利国际公约》要求缔约方“采取措施，单独或通过国际援助和合作，特别是经济和技术，以其可用的最大化资源，通过各种适当的方式逐步全面实现本公约所承认的权利”。《人权宣言》和《公民权利和政治权利国际公约》也承认国家有义务“促进普遍尊重并奉行”人权和自由。在《联合国宪章》中，所有的联合国成员国“承诺将采取联合和单独行动，与国际组织合作，共同实现对所有人权和基本自由的普遍尊重和奉行”。

人权高专办指出，这些标准和原则与包含在《联合国气候变化框架公约》的共同但有区别责任原则及《联合国气候变化框架公约》号召国际合作和国家之间的金融与技术援助的各种规定是一致的，且进一步强调了这些（原则和规定）。

国际合作的义务要求国家在关于气候变化方面采取下列行动：制定与充分享受人权（和实施这些目标）相一致的减缓目标；资助脆弱国家的适应措施；制定不影响人权的国际协定。

4.解决跨界损害的义务

国家有义务解决跨界环境损害，这与其国际合作义务密切相关。同时，习惯国际法中也有类似规定，主要涉及一个国家对其他国家的义务，与国家对个人的义务相反。

国际法院已经澄清，作为一项国际习惯法，它要求“每个国家有不允许以其领土故意用来违背其他国家权利的义务”。具体来说，预防原则要求一个国家“使用一切手段避免发生在其领土内或在其管辖下的任何地区的活动，对另一个国家的环境造成重大的伤害”。

作为国际人权法的问题，对于各国防止发生在管辖范围内的活动造成但对其他管辖区的人权享有具有不利影响的跨界损害是否独立的义务这一问题，目前的国际法规定并不十分明确。经济社会文化权利委员会解释其本身包括域外义务这一性质。经社文公约表明，在国际合作层面，国家应利用一切可利用的资源保护所有人可列举的人权。这里没有管辖权的限制。然而，许多发达国家不同意这种解释，因此，公约的域外适用并无明确的共识。

不同于《经济、社会及文化权利国际公约》，《公民权利和政治权利国际公约》不具有管辖权的限制。具体而言，它指示各缔约方“尊重并确保其领土内和受其管辖的所有人”在公约中承认的权利。人权委员会已将其解释为要求各国尊重和确保在其“有效控制”中所有人的民事和政治权利。

其他国际宣言和权威机构声称支持关于国家有域外义务防止跨界环境损害的想法。例如，《斯德哥尔摩宣言》原则21规定，国家有“责任确保在其管辖或控制范围内的活动，不会损害其他国家环境或国家管辖范围以外区域”。更普遍的是，《联合国气候变化框架公约》和其他多边环境条约都承认国家有义务消除其对诸如气候、海洋和生物多样性的全球资源的活动的影响。事实上，《联合国气候变化框架公约》中的共同但有区别责任原则，就是以对大多数气候变化负责的国家必须带头消除气候变化对全球生态系统和人的不良影响为前提的。

5.保障减缓和适应活动中的人权

国际法要求国家和其他国家主体确保其实施的减缓和适应气候变化的活动不侵犯人权，并作为其尊重人权的一部分。例如，在经济社会文化权利委员会对世界粮食危机的声明中，其敦促缔约方解决国家和国际层面的结构性原因，如同《联合国气候变化框架公约》第2条要求的，实施策略来抗击全球气候变化，不对充足食物权和免予饥饿产生负面影响，而是促进农业可持续发展。经济社会文化权利委员会在这方面的建议无疑考虑到生物燃料项目及其对食品安全的影响。

《联合国气候变化框架公约》缔约方大会也在《坎昆协定》第8条中明确承认了这一问题，确认缔约国“应当在所有有关气候变化的行动中，充分尊重公约缔约方第十六届会议阐述的人权”。联合国决议18／22和26／27中也有相似的表述。 《坎昆协定》还包括如何解决和减缓脆弱群体和发展中国家的“应对措施的经济和社会后果”的原则。

（三）对特殊群体的义务

根据非歧视原则，国家必须以非歧视方式实施其应对气候变化的措施和采取的尊重、保护与实现人权的措施。公约和其他协议确认，某些特定群体中的部分个人，特别是妇女、土著群体和儿童有权享有特殊保护。

《联合国气候变化框架公约》没有谈及具体的个人或团体，但承认一些国家和生态系统在应对气候变化时特别脆弱，这些群体需要获得特殊考量和适当援助。此外，针对那些由于地理、性别、年龄、土著或少数民族的地位，以及残疾等对气候变化影响特别脆弱的人，《坎昆协定》提供了更为详细的措施，以应对气候变化对这些特殊群体的影响。

1.女性

《坎昆协定》承认，性别平等和妇女的有效参与对于有效实施气候变化各方面的行动是至关重要的。协定还涉及在REDD项目的实施中考虑性别方面的需要。然而，他们没有给国家列出任何确保妇女充分参与减缓和适应气候变化相关的国家决策，或解决对妇女特定行为潜在歧视效果的具体要求。

《消除对妇女一切形式歧视公约》提供了更为详细的框架，以保护妇女权利并确保其公共决策上有发言权。然而，公约更着眼于防止公开的歧视行为，而不是解决对妇女行为的歧视效果。因此，该公约没有对与妇女可能经历的作为气候变化结果的不合适负担相关国家责任提供更多的指导意见。

2.儿童

《坎昆协定》确认需要“充分考虑”气候变化对儿童的不良影响，但没有说明各国应当如何做。《儿童权利公约》概述了在气候变化情境下与儿童保护有关的各种附加要求。第24条承认“儿童享有最高可达到的健康标准”的权利，并概述了国家应如何确保权利的充分实施。例如，国家“应采取适当措施”去“防止疾病和营养不良，包含在初级卫生保健的框架内，通过……轻易可获得的技术的应用，并通过提供足够的营养食物和干净的饮用水，考虑到环境污染的危险和风险”。

此外，经济社会文化权利委员会已经指示国家“采取全面、综合的策略和方案，以确保当代人和后代人有足够的、安全的水”。《联合国气候变化框架公约》也同意他们“应当为了当代和后代人类利益保护气候系统”。

3.土著居民

人权高专办已经认识到气候变化“对土著居民产生了严重威胁，因为他们经常生活在对物理环境的改变特别敏感的贫瘠的土地上和脆弱的生态系统中”。这种威胁可能会潜在地削弱《公民权利和政治权利国际公约》和《经济、社会及文化权利国际公约》中得到确认的土著居民的自决权，以及《联合国土著人民权利宣言》中所列的权利。《坎昆协定》明确指出土著的权利，并在林业和土地利用项目决策中号召土著居民的公众参与。

《联合国对土著居民权利宣言》包含特定的硬性要求，即国家在实施对这些人民产生不利影响的行为前获得土著居民同意。例如，它详细规定了土著居民不应当在没有“自由、事先和知情同意……和就公正和公平的补偿达成一致后，以及在可能的情况下，有迁回选择”的情况下从其土地或领地迁出。它也要求国家在没有获得土著居民同意的情况下拿走其土地或财产时提供赔偿。当国家正在实施或者授权的减缓和适应项目可能影响由土著居民拥有或者使用的土地或资源时，特别需要注意以上规定。事实上，美洲人权法院已经对涉及这类义务的相关案件做出裁定。

此外，《联合国对土著居民权利宣言》承认，“土著人民有自由、和平与安全生活的集合性权利”，以及相应的“不受强迫同化或破坏他们的文化”的权利。气候变化可能会对土著人的生计和文化认同造成破坏性影响，因此，气候变化的影响可能被解释为违反这一原则。虽然为了获得成功的诉讼确立因果关系是很难的，但主要排放者的确有义务为了避免土著文化被破坏而削减其排放。

气候变化本身和应对气候变化的措施将对保障世界上千百万人和数十亿人的人权有深远的影响，既可能直接影响人类和定居地，也可能间接对生态系统和环境资源退化产生影响。各国有义务尊重、保护和实现人权，这包括减少国内温室气体排放的义务、保护公民免受气候变化的不利影响，并确保气候变化不侵犯人权。虽然各国已经采取重要措施履行这些义务，但仍有很多需要完善的地方。特别是，各国需要采取更多措施减缓和适应气候变化，协同合作，以确保对全世界所有公民人权的保护。