环境与人权：自然资源开发中的责任

（一）国家义务

1.国家宏观义务

人权法加诸国家的大多是程序性义务，包括收集和宣传环境影响的义务、促进公众参与环境决策的义务、提供环境损害救济的义务。具体来说，国家的程序性义务包含以下几个方面。

（1）确保公民获取信息

环境信息获取权是指自然人、法人和其他组织有权知悉和获取本国乃至世界的环境状况、国家环境管理状况以及自身环境状况等有关信息。公民有权要求国家提供给公众获取涉及公共利益的政府信息。国家有义务实施环境影响评价，当国家采取的开发自然资源的活动存在可能造成跨界损害或者对共享资源产生重大的负面影响时，应向公众披露该信息。相应地，国家应当评估其管辖范围的自然资源开发活动会对人权产生负面影响，并对国际社会提供足够的通知。

获取信息的权利通常被认为实施其他程序性权利如公众参与和获得救济权利的前提条件，这些程序性权利被认为是行使实体权利如生命权、健康权和隐私权的关键。因此，许多地区的人权法院认为，各国有义务评估和披露可预见的自然资源开发带来的环境风险，作为其积极履行保护、尊重和履行各种人权义务的一部分。这包括由政府采取的自然资源开发活动造成的任何环境风险，以及威胁人权行使的其他环境风险。

公民获取信息权利的享有程度完全依赖政府环境信息公开的范围。环境信息获取权一般通过两种途径获得法律保障，这两种途径分别对应政府两种义务。环境信息的知悉，是指权利人主观上知晓，无须采取特别的措施就可以了解环境信息，这就要求政府主动地将其拥有的环境信息予以公开。环境信息的获取，是指权利人积极向政府机关申请索取、查阅相关环境信息的权利，这就要求政府积极向申请人公开其所需的环境信息。

公民获取信息的权利不但是公民参与国家环境管理的前提，也是环境保护的必要民主程序。各国相关立法中的权利主体范围并不相同，如泰国《环境质量法》中的权利主体指的是公民，《奥胡斯公约》中规定的是公众，意味着不要求权利的享有者必须是本国公民。除此之外，各国立法也逐渐将环境知情权和参与权结合在一起。

（2）确保公众参与决策

许多人权公约机构认为政府有义务促进公众参与环境决策，以保护在自然资源开发过程中受到损害的人权。除此之外，还有一些多边环境文件同样提到公众参与的权利。环境公众参与决策权的主体“公众”，是指对环境保护具有共同利益、兴趣的社会群体，具体包括自然人、法人或者其他社会组织。

我国《环境保护法》中的公众参与原则，是指环境法通过各种法定的形式和途径，鼓励公众积极参与环保事业，捍卫自己的权利。公众参与环境决策，可以为决策者提供真实、全面的信息，提高环境决策的科学性。要达到环境决策的科学性，首先，必须做到拥有大量的环境信息。信息是制定决策的前提，现实社会中的环境信息数量巨大，形式多样，分散在社会的每个角落。政府获取环境信息往往是通过行政机关逐级上报，中间环节较多，层次复杂，所以很难获取到所有真实的相关信息。其次，环境决策制定者应当是理性的人。环境决策的制定者不但应该拥有全面、真实的信息，而且应该能对获取的信息，通过理性的判断，做出科学的抉择。普通公众长期生活在与自己密切相关的环境中，深知环境的变化及其对自己的影响。公众通过参与环境决策不但可以将自己的利益诉求反映给决策者，而且可以减少信息被扭曲的可能性，所以公众参与环境决策可以通过自身力量帮助决策者对大量的环境信息予以理性分析和判断，最终促进环境决策的科学性。

除此之外，公众参与环境决策还可以使决策获得公众认同，提高其合法性。在不同的场合，参与可以被理解为“对话和协商”“谈判”等。哈贝马斯认为，对话和语言沟通是民主社会中公共意志形成的必由之路，它不仅使人们在伦理层面相互理解和达成一致，而且达成利益均衡和妥协。因此，政治共识是人们遵循一定程序在公共领域中达成的沟通交往过程，是公共意见的一种表现。公众参与环境决策，一方面，可以满足公众表达利益诉求的心理需求，增加他们的尊严感和政治效能感；另一方面，可以迫使决策者协调各种利益关系，增强公众与政府之间的信任感，从而增加政策的社会认同感。公众对环境决策的合法性确认无疑，就会积极推动政策执行，减少政策执行成本。

公众参与决策要求评估和披露环境影响、进行有效沟通和传播，以及给予人权受到损害的民众发声的机会和权利。当自然资源开发活动涉及特定群体的流离失所或重新安置问题时，还应当邀请一些脆弱群体参与决策。

（3）确保公众获取救济的途径

当自然资源开发行为违反或侵犯人权时，国家应提供有效的救济途径。这一义务既涉及程序方面，也涉及实体方面。国家提供行政、司法救济来保护人权，也应在侵权发生时提供相应的赔偿或其他形式的补偿，这是实体方面的内容。如上所述，各国应确保足够的补偿，给因开发自然资源而流离失所的土著社区人民和其他团体提供替代住所、安置的机会。

国家的实体义务包含生命权、健康权等，具体包括：国家不能采取妨碍人权实现的消极义务和国家保护与实现人权的积极义务。如联合国大会所言：“每个国家都有主要责任和义务去保护、促进和落实所有人权的实现。”基于这些义务，一些国际机构认为，国家有义务在自然资源开发中采取防止干涉人权实现的法律和制度。该法律制度必须确保国家尊重所有自然资源开发活动中的人权，且须防止第三方造成的影响人权实现的环境损害。

2.国家具体义务

国家必须制定法律和制度，应对自然资源开发中造成的相关影响。具体来说，自然资源开发中国家的义务主要包括：（1）保护人权免受影响；（2）采取措施减少影响；（3）进行有效的国际合作；（4）确保国家采取的保护人权活动本身不损害人权。这些义务包含三个原则。首先，国家有义务采取目前可达到最大限度的举措来保护人权以及经济、社会和文化权利的充分实现。这意味着，国家必须采取谨慎、具体和有针对性的措施，尽可能迅速而有效地保护人权。其次，虽然国际人权法要求经济、社会和文化权利逐步实现，但也有一些需要立即执行的义务。例如，国家必须保证在保护人权时不存在歧视，各国有义务确保人权最低水平的实现。最后，国家有义务保护被第三方滥用的权利。人权委员会的解释认为，这意味着国家必须采取适当的措施来防止、惩罚第三方造成的任何侵犯人权的行为。

（1）保护人权免受影响

人权委员会指出，生命权不应做狭义的解释，且这一权利的保护需要国家采取积极措施。其他的基本人权如健康权等，也需要国家积极行动来保证实现。自然资源开发带来的影响将威胁到未来世世代代人民的生命、健康、福祉和生计。国家有义务制定法律规则，以保护人权免受这些影响。国家有义务管理、控制自然资源开发带来的灾害风险，来保护公民和他们的财产以及健康，包括发展权。并且，国家在管辖范围内有责任采取有效的措施来减少灾害，应平等、不歧视地保护人权，解决在自然资源开发中显示出的人权脆弱性。具体而言，不歧视原则要求国家注意到弱势个人和群体，通过有针对性和有差异的措施解决具体的需要，同时建立必要的生态恢复能力以减少脆弱性。

虽然国家有自由裁量权去决定如何保护自然资源开发中的人权，但也有一些最低限度的措施需要作为国家标准。这些措施可能包括：保护生命免受迫在眉睫的威胁，如与信息披露义务紧紧联系的预警系统和风险通知、必要的措施；改善有形基础设施，以减少洪水或其他危险的风险；应急计划；在紧急情况下提供救灾和人道援助的规定。

此外，还有一些建议措施如城市规划和预警系统以及重新安置公众机制，具体包括：城市规划中的风险评估、农村发展项目以及住房设计；建立必要的基础设施和服务，以应对自然资源开发带来的灾害；向所有居民提供警告信息，以便使居民寻求保护，采取减少风险的行动。为公众重新安置的措施包括：进行风险评估，提供公众参与风险评估的机会，确保所有管理移民和重新安置的项目有人权保障；保证那些因自然资源开发带来的相关灾害导致的流离失所的人有足够的重新安置的机会，并确保所有流离失所的人有权在没有歧视的情况下返回家园。

（2）采取措施减少影响

国家有义务采取相应措施减少自然资源开发带来的人权损害，以保障公民的经济、社会和文化权利。这主要是指减少甚至避免由自然资源开发造成的环境影响，具体包括：排除现已存在的自然资源开发带来的对环境的损害，减轻自然资源开发可能对环境造成的潜在危险性，采取预防措施防止对未来环境的危害性。国家采取的减少自然资源开发中对人权损害的措施有多种，如我国普遍实行的排污许可证制度。该制度是为了有效减少自然资源开发活动对生态环境的污染及对人权的损害，实行“谁污染谁付费”的原则，权责分明，对自然资源开发中的污染源进行直接管制。

（3）进行有效的国际合作

国家有义务采取措施或通过国际合作，采取各种适当的方式逐步全面实现人权。《联合国宪章》规定，所有的联合国成员国“承诺将采取联合和单独行动，与国际组织合作，共同实现对所有人权和基本自由的普遍尊重和奉行”。这要求国家：不得干扰其他国家的人权享有，采取措施防止第三方损害人权，采取国际援助和合作措施，确保自然资源开发中的人权受害者在其他国家享受人权；还要确保国家采取应对自然资源开发形成的环境问题的措施本身不会损害人权，对于跨界行为损害人权的事实进行协商或者通过国际合作解决，以保障人权。

（4）确保国家采取的保护人权的活动本身不损害人权

国际法要求国家和其他政府主体确保国家采取的保护人权的活动本身不损害人权。这项义务既适用于具体的项目，也适用于更广泛的政策决定。除了上述国家的程序性义务和实体性义务外，国家还要履行对特殊群体的义务。非歧视原则已被列入《世界人权宣言》。根据这个原则，国家必须确保他们采取的应对自然资源开发带来损害的措施以非歧视的方式实施。这表明某些特定群体如妇女、土著群体、儿童等，有权享有特殊保护。

（二）私人主体义务

1.公众义务

公众义务的实现有利于全民环境意识的提升，增加环境保护的主观能动性，提高环境保护活动的积极性；有利于促进人与自然和谐相处，提高资源的循环利用水平，减少经济社会发展的环境代价。公众义务的实现还有利于加大环境监督力度，促进污染减排工作，提高环境质量，从而取得社会效果，促进人与人、人与排污单位之间的和谐。通过全民环境意识的培养与提升，公众之间相互监督，有问题一起协商决定，公众和相关单位的环境利益获得妥善的处理与协调，解决环境纠纷，使公众的环境利益和人权保护得到实现。

具体来说，在自然资源开发过程中，公众的义务主要有以下几点。(www.xing528.com)

（1）提高环境意识

环境意识指人们对环境和环境保护的认识水平和认识程度，指的是一种自觉性，自觉地调整人与环境之间的关系，从而自觉地做出有利于环境的实践活动。我国公民对环境状况的重视程度逐年提升，认识到环境破坏的不可逆性，同时对当前与生活密切相关的食品安全、空气污染、水污染、工业废弃物和越来越多的城市垃圾都表现出不满和担忧。这种关注程度随着环保宣传力度的加大、新媒体的发展和人民生活水平的提高逐年提升，公民的环境危机感越来越强。

值得注意的是，公民对环境知识的认知较为肤浅。随着教育水平的不断提升和环保知识的不断丰富，公民对日常环保知识都有了一定的认识，如废旧电池对环境的危害，含磷的洗衣粉会造成水体富营养化，废气的排放不仅污染大气还会造成温室效应等，对工业“三废”、酸雨、全球变暖、臭氧层破坏、海洋污染、生物多样性减少等常见的环保词语并不陌生，但是对其具体含义、形成原因、对生态的危害性及治理方案等较深层次的内容没有深入的了解。因此，提高环境意识，要加深公众的环境意识，对环境污染以及环境保护有更加全面、具体的了解。

此外，公民关心环保问题的目的和动机大多是生存和利己思想。多数人关注环保问题是出于自己和家人的健康，对于与自己生活密切的大气污染、水污染、城市绿地、食品安全等较为关心，从人类发展角度从事环保宣传、义务植树造林等的人比较少。有调查显示，关心环境问题主要出于自身和家人健康的占93%以上，出于社区和社会发展的占32%，出于人类发展和造福后代的更少。因此，应让公众意识到环境保护问题关系到世世代代公民福祉，培养公众“大我”的意识。

（2）遵守环境规范

公众若能形成良好的环境保护习惯，遵守环境规范，从自己做起，从身边的小事做起，人权保障就容易实现。遵守环境规范是全民环境意识提高的表现，在自然资源开发过程中，很多生态环境问题是人们环境习惯不好导致的。因此，公众若能树立正确的环境意识，遵守环境规范，节约资源，保护环境，对于合理开发自然资源和公众人权保护都大有益处。

具体来说，在珍惜资源方面，应做到少用一次性物品，珍惜纸张，尽量多使用再生纸，做到物尽其用。在水环境保护方面，应做到保护水源，节约用水，慎用杀虫剂，少用清洁剂，避免使用含磷洗涤剂等。在生活习惯方面，杜绝生活污水和生产废水的乱排乱倒行为。在大气环境保护方面，应做到不烧田间作物秸秆，使用无铅汽油，使用清洁能源。在土壤环境保护方面，可以实行生活垃圾分类，减少垃圾占地面积，工业垃圾充分回收利用，减少固体废物排放量以及农药化肥用量，防止土壤污染。

（3）积极参与环保组织

近年来，随着我国环境保护政策的改革和发展，各界民间环保组织蓬勃兴起、快速发展，已成为政府与企业之外的第三方力量，成为推动中国和全球环境保护事业发展与进步的重要力量，具有不可替代的重要作用。环保组织可以做政府不能做的事情，起到重要的、关键的补充作用，加强政府与公众的沟通和协调，最大限度保护公众的利益与人权。因此，公众应积极参与环保组织，切身感受环境利益与自身的相关性，维护人权。

2.企业义务

企业的环境保护义务对于企业的生存与发展、信誉，乃至整个社会的生存与发展都有着十分重要的意义。企业的环保义务对企业有着强有力的监督作用，以督促企业在发展自身的同时不污染环境，将保护环境纳入企业发展规划，使其生产经营环保化。企业在履行环保义务的过程中，不仅能够树立企业的环保形象和品牌，对于公众人权的保护也有着很大的作用。

相关的国际人权条约并没有直接指出企业在自然资源开发中尊重人权的义务，但有一些国家正在在国内法中纳入非国家行为者的标准。企业履行义务的基本原则包括：尊重人权，避免在自然资源开发过程中侵犯他人的人权，解决与之相关的不利人权影响。企业必须尊重的权利包括国际人权法案中承认的权利以及《国际劳工组织关于基本原则和工作权利宣言》中设定的基本权利。企业应实施与其规模和情况适应的政策和程序，以保障人权的运作。企业还应进行人权尽职调查，包括评估实际和潜在的人权影响，整合并作用于调查结果，跟踪答复和交流影响如何解决。当企业发现他们已经造成或导致了不利影响，应当通过合法程序提供或配合补救。

自然资源开发过程中，企业的义务主要包括：遵守环保法规，此处环保法规为广义，包括地方性法规和全国性法律；制定适合企业自身的，不与国家性、地方性法规相矛盾的环保规定，践行适当的环保措施；在企业内部设立相关环保部门，并且保证该部门的工作效果和经济性；加强企业内员工的环境保护意识，努力做到从生产到经营、从管理到操作全过程的活动对环境无害；做好环境影响评价工作，保证企业活动不会影响企业附近及周边地区的环境质量；对企业从生产到经营过程中对环境有影响的活动进行跟踪检测并分析检验，以求有针对性地制定环保措施，保护环境；按时缴纳排污费等相关费用，努力做好信息公开工作，对于公众应当知悉、想要知悉的信息适当披露。

具体来说，在自然资源开发过程中，企业的义务主要有以下几点。

（1）防止污染

我国《环境保护法》第6条规定，企业事业单位和其他生产经营者应当防止、减少环境污染和生态破坏，对所造成的损害依法承担责任。第42条规定：排放污染物的企业事业外单位和其他生产经营者，应当采取措施，防止在生产建设或者其他活动中产生的废气、废水、废渣、医疗废物、粉尘、恶臭气体、放射性物质以及噪声、振动、光辐射、电磁辐射等对环境的污染和危害。

实践中发现，企业环境污染带来的损害很难挽回，有些损害目前尚无有效的治疗和修复办法。一旦出现这样的后果，企业不仅要背负沉重的道义谴责，而且可能因为环境纠纷而破产。因此，企业应严格要求，遵守环境法的相关规定，履行环境保护义务，在企业发展过程中防止和减少污染。

（2）完善环境保护责任制度

《环境保护法》第42条第2款规定，排放污染物的企业事业单位，应当建立环境保护责任制度，明确单位负责人和相关人员的责任。该规定强化了排污者的内部环境管理责任，把环境保护的各项责任分配到个人，以加强环境保护效果，是环境保护规范化管理的一部分。

单位应完善环境保护责任制度，单位负责人和相关人员也应按照责任制度尽到监管责任。单位负责人全面负责环境保护工作，对相关责任人进行指导、监督，落实环境保护责任制度；相关人员具体负责排污单位的污染防治、日常管理等环境保护工作。

（3）使用监测设备

《环境保护法》第42条第3款规定，重点排污单位应当按照国家有关规定和监测规范安装使用监测设备，保证监测设备正常运行，保存原始监测记录。该条规定企业应当使用监测设备，不仅要求企业了解自身的排污状态，还使企业受到有关环境保护部门和群众的监督。企业应当做到使用监测设备时，发现问题及时解决，确保监测数据的科学性和准确性，严禁弄虚作假的现象发生。而且，保留记录，做到定期检查与探讨，力求做到企业绿色、无害化发展。

（4）缴纳排污费

《环境保护法》第43条规定，排放污染物的企业事业单位和其他生产经营者，应当按照国家有关规定缴纳排污费。排污费是排污者为其生产和消费活动产生的污染支付的环境成本。排污收费规定的实质是实现污染的外部成本内部化，实行“谁污染，谁付费”。如此一来，排污单位考虑到经济费用等环境成本，自然会努力减少排污量，从而达到保护环境的最终目的。多年来，排污收费制度对环境保护工作发挥了重要作用。但该制度也存在弊病，在合理规定排污费方面存在征收标准低于污染成本、排污费使用不规范等情况。

（三）海洋资源开发中的国家、私人主体义务

下面以海洋资源开发为例来看国家、私人主体在自然资源开发中的义务。

1.国家义务

海洋资源开发中，国际公约对于国家义务的规定主要是要求国家保证在其管辖范围内海洋环境质量合格的同时，不损害管辖范围外的海洋环境。因此，各国应做到尽力减少、控制开发利用海洋资源带来的海洋污染，保护海洋生物多样性，保护附近地区居民的相关人权。除此之外，国内立法也要求国家履行各种义务。如我国《渔业法》规定国家有义务保护水域生态环境防治污染，有义务确定渔业资源的总可捕捞量，有义务保护水产种质资源及其生存环境。而且，还应在具有较高经济价值和遗传育种价值的水产种质资源的主要生产繁育区域建立水产种质资源保护区，对水域渔港建设等进行统一规划，鼓励渔业科学技术研究推广先进技术，鼓励和支持水产优良品种的选育、培育和推广，在财政、信贷和税收等方面采取措施，鼓励扶持远洋捕捞业的发展等。可以看出，国内立法是对国际公约对国家义务要求的呼应，在《渔业法》中与此相对应的县级以上人民政府及其渔业行政主管部门和其他相关部门要履行诸多与合理开发利用、保护管理渔业资源有关并追究违法者法律责任的义务。

2.私人主体义务

当代开发利用海洋资源活动中，私人主体的作用不可忽视，尤其是相关企业和其他组织在海洋资源活动中担任的角色。海洋资源开发带来的种种环境问题不单单是个别企业、组织甚至个人导致的，合理开发海洋资源，保护环境的责任与每个人都息息相关。因此，私人主体理应承担保护海洋环境、合理开发海洋资源的义务。在海洋资源开发过程中，应当做到合理开发，遵守相关环境法规，按照规定缴纳排污费。同时，注意海洋资源开发设备的监测、使用与更新，注重技术革新，为海洋环境保护和生物多样性保护贡献私人主体的力量，尽到应尽的责任和义务。