综上所考，秦最早设置的十二郡应为:
上郡(前328 年)、蜀郡(前316 年)、巴郡(前316 年)、汉中(前312 年)、河外(约前307 年)、河东(前290 年)、陇西(前280年)、南郡(前278 年)、黔中(巫黔郡，前277 年)、河内(前273年)、南阳(前272 年)、北地(前272 年)。
秦于庄襄王元年(前249 年)改河外郡置三(叁)川郡，三年(前247年)置上党、太原郡，秦王政五年(前242 年)置东郡。是以秦十二郡的形成，当在秦昭王晚年。相应地，秦简《置吏律》亦当形成于此时期。从严格意义上讲，《置吏律》行用的年代，当在秦昭王三十五年至庄襄王三年之间。
秦十二郡见诸法律文书，应有一个相对稳定的存在期，否则朝令夕改，不成体统。新出岳麓书院藏秦简本条律文即写作“县、都官、郡免除吏及佐、群官属”，无“十二”字样。[62]当是由于后来秦郡增多，“十二郡”难以反映实际状况，故而略去“十二”，径称“县、都官、郡”。从本书所考十二郡看，第十二个郡的设置在前272 年，而第十三个郡则在前247 年，中间相隔几近三十年。若以三(叁)川郡，或太原、上党郡为第十二郡(参看前表1-1)，则与第十三个郡之间仅相隔数年，作为法律条文的效用不免大打折扣。所以，从法律条文的实际效用看，本书所考具体郡名或有差错，但十二郡之设则必在秦昭襄王中后期。
“十二郡”之数字12，在古代具有特别的意蕴，或与秦的圣数“十二”有关。[63]《秦公钟》铭文云:“丕显朕皇祖受天命，奄又(有)下国，十又二公不坠在上。严龚夤天命，保业厥秦，虩事蛮、夏。”《秦公簋》铭文亦云:“丕显朕皇祖受天命，鼏宅禹迹，十又二公在帝之坯。严龚夤天命，保业厥秦，虩事蛮、夏。”张政烺先生对此二器铭之“十又二公”有很精详的阐释，他以为十二之数起于实数，由于它成了天之大数，又变成了虚数，并且认为“十二”来自一年十二月。[64]辛德勇先生在《秦始皇三十六郡新考》中对圣数“十二”亦有综合讨论，他引日本学者的说法，否定“秦以水德王，故数以六为纪”之成说。又引杨先牧先生说，认为数字12 乃是数字3 与4 之乘积，乃天地之积数。[65]
但十二月之说在战国秦汉政治文化中几乎没有什么影响，天地之积数说则太过迂曲，早期文献亦未见对此有明确解说。古文献中与数字12 有关的除“十二月”外，尚有“十二岁”“十二辰”等。《周礼·春官·冯相氏》:“冯相氏掌十有二岁，十有二月，十有二辰，十日，二十有八星之位，辨其叙事，以会天位。”郑玄注:“岁谓大(太)岁。岁星与日同次之月，斗所建之辰。”[66]屈原《楚辞·天问》:“天何所沓? 十二焉分?”王逸注:“言天与地合会何所，十二辰谁所分别乎?”[67]“十二辰”又称十二次，是岁星(木星)在星空中的驿站，其名号为: 玄枵、星纪、析木、大火、寿星、鹑尾、鹑火、鹑首、实沈、大梁、降娄、娵訾。按现代天文学观测的岁(木)星运行周期是11 年10 月17 日，古人观象未密，取其成数为12 年，马王堆汉墓帛书《五星占》记载的岁星周期就是12 年。岁星12 年一周天，称为“一纪”，古人用之以纪年。“十二次”又成为日月星辰在天空中运行的坐标体系，功莫大焉，所以又被称为“天之大数”，这也许就是数字12 的真实来历。
《左传》哀公七年:“周之王也，制礼，上物不过十二，以为天之大数也。”杜预注:“天有十二次，故制礼象之。”[68]《国语·晋语四》讲晋公子重耳流亡在外，过卫五鹿，乞食野人，“野人举块以与之”。对此，子犯有一段很著名的议论，他说:“天事必象，十有二年，必获此土。二三子志之。岁在寿星及鹑尾，其有此土乎! 天以命矣，复于寿星，必获诸侯，天之道也，由是始之。”据韦昭注解，“岁”即岁星，寿星、鹑尾均为十二次之名。所谓“天之道也”，即“天之大数不过十二”。[69]《左传》昭公十一年:“景王问于苌弘曰:‘今兹诸侯，何实吉，何实凶?’对曰:‘蔡凶。此蔡侯般弑其君之岁也。岁在豕韦，弗过此矣。楚将有之，然壅也。岁及大梁，蔡复楚凶，天之道也。’”豕韦是娵訾的另一个名称。杜预注“天之道”曰:“楚灵王弑立之岁在梁，到昭十三年，岁复在大梁，美恶周必复，故知楚凶。”[70]“天之道”即“天道”，《左传》襄公十八年记楚伐郑，晋人闻有楚师，师旷以为“不害”，董叔曰:“天道多在西北，南师(楚)不时，必无功。”这个“天道”，亦指岁星的移动，盖本年(前555 年)岁星在豕韦(娵訾)，豕韦所对应的方位是西北亥位，而楚人伐郑在十月建亥，所以说“天道多在西北”。
另有所谓“太岁”，乃是古人想象的星体，其实并不存在，是为神煞。在古人看来，岁星和其他行星，都是通过众恒星向东作逆时针方向移动的，古人想象有一个“反岁(木)星”，它的公转周期与岁(木)星一样，但方向相反，同恒星一道向西移动。这个“反岁(木)星”叫做“太阴”或“太岁”。用于纪年的岁名也有十二个，即: 摄提格、单阏、执徐、大荒落、敦牂、协洽、涒滩、作鄂、阉茂、大渊献、困敦、赤奋若。岁星在天，太岁则在地，数字12 因之也与大地有了关系，或可称为“地之大数”。《灵枢经·经水第十二》:“黄帝问于岐伯曰: 经脉十二者，外合于十二经水，而内属于五藏六府。其有大小深浅广狭远近各不同，五藏六府之高下小大受谷之多少亦不等，相应奈何。”[71]所谓“经水”，《管子·度地篇》曰:“水之出于山而流入于海者，命曰经水。水别于他水，入于大水及海者，命曰枝水。山之沟，一有水，一毋水者，命曰谷水。水之出于他水沟，流于大水及海者，命曰川水。出地而不流者，命曰渊水。”[72]《水经注原序》称:“十二经通，尚或难言；轻流细漾，固难辩究。”陈桥驿先生以为“十二经”是指十二经书，[73]辛德勇先生力辩其非，认为“十二经”“应是借用《黄帝内经》《难经》等早期医书所说十二经脉，来比喻统率小水的大江大河，其义正与下文之‘轻流细漾’相对应”。[74]辛先生的意见可取。是以数字12 由“天之大数”转而为“地之大数”。古史传说舜有十二州，禹治水土，别为九州。《禹贡》记兖州，有“厥赋贞，作十有三载乃同”，王充耘曰:“兖受患最深，水土既可耕作矣，又必宽之十三年，待其一纪之后。岁星一周，天道变于上，地力复于下，然后使供输比同于他州。”[75]
近年考古发现亦多与此相关的材料，如长沙子弹库帛书讲楚人的开辟神话，说“未又日月，四神相戈(代)，乃止以为岁”。这与郭店简《太一生水》讲自然生成“成岁而止”有异曲同工之妙。孔家坡汉简《日书·岁》篇有“令日当月，令月当岁，各十二时”。至于日书中的岁及太岁更是屡见不鲜，成为最有影响力的神煞系统。[76]
圣数12 还影响到古代著述的篇次结构。《春秋》有“十二公”。《吕氏春秋》有“十二纪”，其《序意》称:“维秦八年，岁在涒滩，秋，甲子朔，朔之日，良人请问十二纪。文信侯曰:‘尝得学黄帝之所以诲颛顼矣，爰有大圜在上，大矩在下，汝能法之，为民父母。盖闻古之清世，是法天地。凡十二纪者，所以纪治乱存亡也，所以知寿夭吉凶也。’”太史公作《史记》，首列“十二本纪”；《十二诸侯年表》，所谱实有鲁、齐、晋、秦、楚、宋、卫、陈、蔡、曹、郑、燕、吴13 诸侯。又，《山海经》云:“地之所载，六合之间，四海之内: 照之以日月，经之以星辰，纪之以四时，要之以太岁。神灵所生，其物异形，或夭或寿，唯圣人能通其道。”这段话，历来无确解。窃以为“要之以太岁”，“要”通“腰”，太岁12 年运行一周，寓意数字12。“要之以太岁”是指“五藏山经”中的“中山经”，共有12 列。“纪之以四时”寓意数字4，指“五藏山经”中的“东山经”“西山经”，各有4 列。太阳东出西入，具有纪时作用。“照之以日月、经之以星辰”，暗指日、月、星，其数字为3，指“五藏山经”中的南、北二山经，各有3 列山。这段话在今本《山海经》中被置于《海外南经》之首，[77]而按我们的看法，实应放入《五藏山经》之末，为五藏山经之总结。今本为错简。
数字12 既然具有特殊的天文背景和地理意涵，秦简十二郡当有特殊的历史背景。
据上文所考，秦十二郡形成于昭王三十五年，之后一个郡的设置则要晚到庄襄王元年，因此，秦简《置吏律》当制定于秦昭王三十五年之后，庄襄王元年之前。在此期间，秦国发生了哪些大事呢? 据《史记·秦本纪》记载，从昭襄王三十六年至五十年(前271—前257 年)，秦与山东六国尤其是三晋有激烈的军事冲突，至五十一年:
西周君背秦，与诸侯约从，将天下锐兵出伊阙攻秦，令秦毋得通阳城。于是秦使将军摎攻西周。西周君走来自归，顿首受罪，尽献其邑三十六城，口三万。秦王受献，归其君于周。
五十二年，周民东亡，其器九鼎入秦。周初亡。
五十三年，天下来宾。
五十四年，王郊见上帝于雍。
五十六年秋，昭襄王卒。(www.xing528.com)
秦昭王晚年灭两周，在当时无疑是一件震动天下的大事。次年“天下来宾”，又一年昭“王郊见上帝于雍”。《资治通鉴》本条胡三省注，以为秦昭王“欲行天子之礼也”[78]。秦昭王自信满满，以为天命所系，故郊见上帝，显示秦继承周之大统，拥有天下的雄心。
由秦简“十二郡”很容易使人联想到秦的“三十六郡”，36 乃是12的三倍数。在秦“三十六郡”的讨论中，内史的地位被特别提及，或以为秦三十六郡不包括内史，或主张内史应在三十六郡之内。主张三十六郡不包括内史的学者，强调内史地位的独特性，与郡有别。这在中国古代是有传统的。主张三十六郡含有内史，则强调秦的“天下观”，认为秦既然“分天下为三十六郡”，没有理由不把内史包括在内，且36 这个数字即含有笼括天地，是天地之积数。[79]这个问题是可以讨论的。
36 之所以具有特别含义，是因为36 是12 的倍数，12 才是“天之大数”。如前文所述，秦的确有过十二郡的时期，但彼时秦并未囊括天下，也不包括内史(县)在内。至于“天下”一词，古文献也有特别的含义，与现在通行的理解并不完全一致。见于《战国策》有以下数例:
今不听，是恨秦也；听之，是恨天下也。(《齐策四》“苏秦自燕之齐”章)
李兑约五国以伐秦，无功，留天下之兵于成皋，而阴构于秦。(《赵策四》“齐欲攻宋”章)
且天下散而事秦，是秦制天下也。秦制天下，将何以天下为?(《赵策四》“五国伐秦无功”章)
今天下散而事秦，则韩最轻矣；天下合而离秦，则韩最弱矣；合离之相续，则韩最先危矣。(《韩策三》“或谓公仲曰”章)
上举诸策文皆以“天下”与“秦”对举，则“天下”不包括秦国在内，其义至明。先秦文献中尚多此类用法，不备举。《秦量诏版》云:“廿六年，皇帝尽并兼天下诸侯，黔首大安。”“天下”即指六国诸侯。邢义田先生在讨论古代天下观时曾说:“他(秦始皇)很清楚以六国所在的中原为天下，平六国即一天下。”[80]其说“天下”，似较符合当时人的观念。
明白了“天下”的含义，我们回过头再来看关于秦三十六郡的原始记载，主要有下列数条:
秦王政立二十六年，初并天下为三十六郡，号为始皇帝。(《史记·秦本纪》)
秦初并天下……海内为郡县，法令由一统……分天下以为三十六郡。(《史记·秦始皇本纪》。《太平御览》卷八六《皇王部》引《史记》作“分天下之国，以为三十六郡”。)
至秦始皇初，置三十六郡以监县。(《秦始皇本纪·正义》引应劭《风俗通义》)
秦始皇兼天下，初置三十六郡以监县耳。(《吕氏春秋·季夏纪》高诱注)
从史源学的角度看，上述史料真正具有价值的是《秦始皇本纪》。《秦始皇本纪》此条，《太平御览》引作“分天下之国，以为三十六郡”。这个“天下”，如果用古义，也许是指山东六国，而并不包括秦本土在内。汉初的贾谊也说:“秦兼诸侯山东三十余郡。”陶鸿庆曰:“疑有脱文，当云‘分天下为三十余郡’。”[81]但也可能“三十余郡”是指“诸侯山东”，其间并无脱文。“三十余郡”既可以理解为三十郡，也可以理解为三十六郡。无论如何，这个说法与“分天下之国，以为三十六郡”较为相合，《太平御览》所引，文意更胜。所以，秦始皇三十六郡也许并不包括关中秦故地，而仅限于山东六国诸侯。
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