警察机关防治家庭暴力规范问题研究成果

姜虹

一、警察机关依法行使职权干预家庭暴力之现状

（一）提高了对家庭暴力的认识程度，将预防家庭暴力及由此导致的犯罪置于社会犯罪防控体系当中

随着警察机关法治意识的不断提高，警察机关转变原有观念，将家庭暴力的防治视为社会治安综合治理和法治文明建设的重要内容，视为我国现阶段维护人权、保障治安秩序稳定、构建社会和谐的重要组成部分。公安部部长孟建柱在2008年11月18日全国公安机关领导干部电视电话会议的讲话中指出，各级公安机关要始终坚持把人民群众的安全感和满意度作为检验公安工作的根本标准。在实际工作中，警察机关突破了“家庭暴力是家庭内部纠纷”及“清官难断家务事”的误区，无论是领导机关还是社区民警，都充分认识到家庭暴力是导致治安案件、刑事案件的一个重要诱因，他们增强了合理运用法制、行政等手段防范家庭暴力的意识，提高了处理家庭暴力工作的责任感，切实将家庭犯罪防范纳入社会防范工作之中。

（二）地方公安机关干预家庭暴力的相应规范相继出台

辽宁省公安厅制定了《关于预防和制止家庭暴力行为的规定》，河南省、山西省公安厅下发了《预防和制止家庭暴力的通知》，湖南省株洲市公安局荷塘分局，北京公安局海淀区分局、延庆分局，湖北省武汉市公安局等也相继出台了关于预防、制止和依法查处家庭暴力的工作意见或通知，旨在有效地制止家庭暴力行为，切实保护妇女儿童合法权益，但至今仍未有由公安部牵头制定的统一规范。

（三）以“110”警务指挥中心、社区警务室为依托的警察干预家庭暴力机制初步形成

“110”警务指挥服务中心是警察机关直接面向社会公众、受理群众报警和求助而设置的运行机构，它可全天候地受理家庭暴力案件的求救及报警。^[1]社区警务室是警察机关立足社区，依靠社区，优化警力配置，将警力下沉、延伸到社区的具体行动体现，也是警察机关充分运用现有警力资源，受理家庭暴力求助，开展制止及预防家庭暴力社区化工作模式的根据地。警察机关将家庭暴力报警纳入“110”和社区警务的工作范围，有助于将家庭暴力的防范工作前移，提升警察干预家庭暴力的效能。

（四）总结借鉴，警察机关业已初步形成一套相对系统、成熟的家庭暴力防治工作模式

一是根据婚姻法、警察法、治安管理处罚法等法律的授权，应当及时阻止暴力行为；

二是救助受害人，告知其到指定的卫生部门进行伤情鉴定，可行使的权利和相应的救济措施，说服教育施暴人；

三是详细记载受案情况，询问受害人、施暴人，获取实施暴力所留之证据，为以后工作打好基础；

四是在治安案件中，警察机关依据受害人的申请，对施暴人行使行政处罚权；

五是对构成属于警察机关管辖的刑事案件，警察机关依法行使刑事侦查权，根据具体案情，决定对施暴人应采取的刑事强制措施，并告知他应有的权利；

六是对于不属于警察机关管辖的案件，告知当事人其他可采取的救助方式，并告知向相关救助机关或组织求助的信息。

二、制定警察机关防治家庭暴力规范时应注意的问题

各地方警察机关防治家庭暴力工作意见的出台，不仅规范了当地警察机关干预家庭暴力的工作，亦为公安部制定相应的部级规范性文件提供了可借鉴的经验。但这些尚未满足公众寄望法律赋权警察机关加大对施暴人处理力度之愿望，同时由于各地方警察机关制定的规范上有所不同，故而对家庭暴力的干预与处置存在着多样性和差异性，造成警察机关对此类案件处理的尺度不一，力度不同，形成了一国之内执法不一的局面，这对家庭暴力的防治并不能起到积极效果。此时，某些地区的某些社会团体、组织或民众寄希望于警察机关更强势地或称之为更深度地干预家庭暴力。一方面，我们可视之为法治社会人们以法律为武器维权意识增强的体现；另一方面，我们也应看到，善良期望中点滴透露出的某种观点尚需理智对待。

（一）防止将警察职权的过度强化

警察职权由警察权转化而来。警察权，是指一个主权国家用以维护国家安全，维护社会治安秩序，保护公民人身和财产安全，预防、制止和惩治违法犯罪活动的强制力量；警察职权，是指国家通过立法赋予警察机关或个人的职务责任与权利限制的统一体。[1]（P116-117）这种转化是国家通过立法来实现的，警察职权的行使以国家强制力为后盾，不需要借助其他国家机关的力量，即它是可施加于相对人的一种特殊强制力。[2]

受几千年的封建专制统治和儒家思想的熏陶，人们形成了对权力的崇信，希望以权力压制社会无序的行为；在防治家庭暴力的社会联动措施尚未到位之前，寄希望于由警察权转化而来的警察职权的强化来制约私密性极强的家庭暴力行为，寄希望于加大警察机关对家庭内部的涉足力量以挤压施暴人之行为，也寄希望于警察机关干预的强制性使施暴人望而止步。这种出发点和愿望的形成，符合中国特有的国情与法律传统。

在家庭暴力防治问题上，警察公权力的介入是以牺牲公民的私权利为代价的，若对这种介入权设置不当，会使公民个人权利受到更深层次的侵害。有学者指出，“警察权在一个社会中的实际运作状态，却在相当程度上标志着这个社会法治文明的发展水平。”治安管理处罚法的立法亮点就是对警察职权行使设置了制约因素，该法第45条规定，虐待家庭成员，被虐待人要求处理的，处5日以下拘留或者警告。这是立法者在充分考量中国特殊国情，考量被虐待人人权保障之最基本的生存条件，考量被虐待人与施虐人之间特殊亲属关系等基础上作出的价值选择，即限制警察机关对家暴导致治安案件中施暴人行使权力的任意性，特别是限制警察机关这种“高自由裁量度”、“低能见度”的权力，若因一味强调对家庭暴力的公权力干涉而强化了警察职权，则会导致警察职权的配置超出维持公共秩序必要的最低限度，从而难以避免警察职权被滥用，被异化为霸权、特权局面的出现。

（二）处理好救济申请主动权与公力救济、隐私权与公权干预之间的关系

宪政体制下的国家需要对公权力行使作出必要限制，以防止公权力过度膨胀或被滥用。澳洲的立法者们在充分考虑到家庭暴力案件的特性后，将公权力对私权利干预的程度作了良好的平衡：一方面从立法上赋予公权机关的干涉权，另一方面，又严格强调受害人在采取任何司法手段之前，应在认识各种司法救济手段利弊得失的基础上慎重作出判断与选择，以免因措施不当而导致家庭破裂，借以避免受害人受到更大的损失。如干涉令的申请须由受害人自己提出，即使紧急情况下由警察代为提出，警察也必须事先告诉受害人申请干涉令的后果，帮助其在充分知情的基础上作出正确的选择。[3]

我国婚姻法修订案中赋予家庭暴力受害人人文主义关怀的救助措施，将救济申请权置于受害人之手（但法律规定应当由警察机关直接追究的情形，即构成特定刑事案件的情形除外）；治安管理处罚法第45条、刑法第260条对涉及亲情关系虐待案件的处理也体现了这种立法宗旨。警察机关在行政执法过程中，必须尊重受害人的自我选择权，这种选择一方面可使家庭暴力在防治过程中，不因公权力的依法介入使最亲密的家庭关系趋于冷漠，另一方面也是在表明，在依法治国、以德治国的时代，中国对家庭问题解决途径的多样性和可行性。作为公权力代表的警察机关对发生在家庭内部的非刑事案件，采取行政处罚等救助的方式，正是我国社会文明、法治昌明的体现。若因强化公权力的介入而剥夺了一定条件下受害人自行决定救济的请求权，则有悖于设定多种救济措施的立法初衷！

当家庭暴力行为成为触犯我国刑律的行为，即构成刑法所规定的故意杀人、故意伤害、强奸、非法拘禁、侮辱、遗弃等罪，具有严重的社会危害性时，家庭内部隐私权的保护便不能成为阻断公权力介入的理由，政府在基于国家利益和公共利益的正当理由之下，是可以介入个人私人领域的，故而隐私权不是绝对的权利，是可以“被侵犯的权利”。[4]（P13。-14）因此，在出现因家庭成员之间的暴力行为而导致的刑事案件后，无须经受害人的申请，警察机关即应依法主动介入，行使刑事侦查权。

可以说，我国法律采用不同方式对不同层次、不同情况的家庭暴力受害人予以救助，是反复衡量救济申请与公力介入的主动性、隐私权与公权干预之间关系后所作出的抉择，是对尊重、保障人权与维护社会公平、正义的立法协调，目的在于真正促进社会稳定与和谐。

（三）合理借鉴他国的相关制度，进行多角度的对比分析，以期有的放矢

在完善立法之时，我们确实应当以“他山之石攻己之玉”。但对他国有益经验进行借鉴时绝非仅进行从制度到制度的“法律移植”，更非从文字到文字的照搬，而是应当对他国该项制度本身进行详尽解读，并分析其实施背景、相关的配套措施等各方内容，进行综合考察，再在结合我们国情的基础上，合理消化吸收，才能做到有的放矢。

希望对施暴人加大处罚力度者，在介绍国外警察机关家庭暴力干预模式的经验时都会提及美国警察的“逮捕政策”和加拿大的强制起诉制度。

第一，美国的“逮捕政策”。在美国，逮捕分为有证（有授权的）逮捕和无证（无授权的）逮捕。有证逮捕，是指警察或其他被适当指定的公民根据治安法官签发的逮捕证所实施的逮捕；无证逮捕，是指警察或一般公民在来不及申请逮捕证的紧急情况下而实施的逮捕。无论是有证逮捕还是无证逮捕，警察都必须将被捕人不迟延地带到联邦治安法官处，由治安法官决定继续羁押或释放。实践中，警察需要进入私人住宅执行逮捕时，须实施有证逮捕。[5]（P131-132）逮捕后监禁的时间也因轻罪、重罪而有所区别，根据美国的刑事司法制度，因家庭暴力行为而导致的监禁时间一般为轻罪范畴的监禁期限（30天）。[6。]故在家庭暴力案件中，美国警察适用“逮捕政策”的对象是触犯家庭暴力轻罪之行为[6]，类似于我国法律体系中的违反治安管理的行为；美国警方因此而采取的“逮捕”措施，并非我国刑事诉讼法中的“逮捕”^[2]，它仅是使施暴人强制到案的方式，与我国治安案件中实施的传唤以及刑事案件中的拘传或传唤有异曲同工之用。

第二，加拿大的强制起诉制度，是指加拿大在家庭暴力案件上确立的检察院无须征得妻子同意、即须公诉的“直接起诉”制度[7]，其目的是将对家庭暴力公权力干涉直接作用于施暴人。这种制度的实施使更多的家庭暴力案件进入到法院，为受害人提供了有效的救助；但这种制度也有其自身的缺陷，“如不能与受虐人保持不断的联系，使她随时了解诉讼的进展和可能的后果，如不能为她提供及时的法律咨询和帮助，她可能因完全失去对正式诉讼的控制而处于更糟糕的境地。”换言之，这种强制起诉制度，因缺乏对受害人个体综合因素的分析，公权力的介入未必是受害人法定权利和人权保护的最佳途径，这种制度有可能导致削弱或剥夺她的生活空间和选择救助方式的权利。

美国警察对家庭暴力的干预方式曾采用多种模式进行试验^[3]，其结果表明，“警察介入”只不过是社会控制犯罪^[4]的一种努力而已，由于警察本身的原因，更由于受害者的心理局限，这种单一介入的传统模式并非理想，以致一些家庭暴力事件升级。有鉴于此，现在美国社区里兴起了另一种干预方式——“社区介入”配合警方行动的联合模式。[8]这种以社会广泛参与防治家庭暴力的新模式并非美国独有，我国亦有存在。

三、制定警察机关防治家庭暴力规范时需遵循的原则(www.xing528.com)

（一）依法积极干预的原则

1.依法干预，彰显法律的严肃性与权威。出于社会法治秩序和人伦秩序维护的需要，婚姻法修正案率先将危害夫妻、父母子女等家庭成员之间感情的家庭暴力纳入法律调整的范畴，将传统观念中私领域的内容纳入公权力可调控的范畴，并授权警察机关干预家庭暴力；随后修订和出台的妇女权益保障法和治安管理处罚法也都规定了警察机关防治家庭暴力的内容。我国和他国公权力干预家庭暴力的实践都充分表明，作为国家公权力干预家庭暴力的第一介入人，警察机关的积极干预是制止家庭暴力的有效途径之一，采取依法干预的原则，彰显法律的严肃性与权威。

2.积极干预，践行法律的人权保障理念。通常法律不涉及情感领域，但它可以像调整其他社会关系一样，通过自身的强制力，最低限度地保障家庭成员之间的亲善关系。一旦家庭存在暴力行为，无论政府还是社会，对家庭暴力都应当采取“零忍受”的态度。无论在私人或公共领域，每个人都有权要求政府保障其享有安全的权利，公权力的干预可为受害人提供摆脱暴力的帮助，提供制裁施暴人的有效手段，可使受害人的受损权益得到应有的补偿，但这些并非欲导致家庭解体，而是通过有限的干预达到保护受害人人权之目的。当家庭暴力上升为故意伤害、故意杀人等恶性案件的发生，作为维护社会治安秩序稳定，打击各种刑事犯罪行为的警察机关，应当义不容辞地承担起对家庭暴力依法制止和惩治的任务，不得以任何借口懈怠。依法干预工作开展的得力与否，直接关系到政府及社会对警察机关工作的总体评价，直接关系到一个国家践行人权保障的程度，直接关系到社会的和谐发展。

（二）妥善处理、不激化矛盾的原则

古代中国，与其说法律在调整家庭关系，不如说法律在依赖家庭治理。在对伦理道德的追求中，法律条文在人们的心目中远远不能与其体现的精神相比拟，法律只有与人情及与源于人情的道德相一致时才具有生命力，塑造一个伦理人才是传统法律的核心。情已形成中国社会特有的、约束人们日常行为的机制，纠纷问题的解决首先依据的是情，其次是理，最后才是法。统治者明刑弼教，甚至屈法入礼，其根本在于：通过礼法达到缓和冲突，化解在社会中、在家庭内存在的一切矛盾。

在经济利益多元化的现代，那些存在于制定法之外但能满足不断变化的社会需要的非法律规范，不仅为社会所接纳，而且仍然在起着调整人们行为的不可限量的作用。“修身、齐家、治国、平天下”这一传承了上千年的治国古训正是这种非法律规范的典型体现。因此，警察机关在处理多重身份、多重角色共存的家庭成员之间相犯行为时，借鉴传统法律文化重视法治之时又重视德治的管理策略，以柔性化的道德说教弥补刚性化法律处理问题时的刻板，以当事人之间的谅解和宽容来克服依法处理后可能带来的亲情关系之冷漠，实在为明智之举。

警察机关在处理复杂而多变的家庭问题时，采取妥善处理、不激化矛盾的原则，既尊重了人们传统习惯的心理，又有利于维系家庭共同体内部的稳定，还有可能树立警察机关在协调、处理家庭事务（特别是纠纷）时的威望。它不仅是古代政治家们治理复杂问题的成熟经验和高超技巧，也是现代社会警察机关处理错综复杂的家庭内部纠纷时应学习的管理技巧。

（三）预防为主的原则

家庭暴力是一种社会公害，其存在有着极为深厚的社会土壤和根深蒂固的传统意识，也受经济水平、教育程度、民族习惯等多种因素的影响，故而，防治家庭暴力是需要全社会、多层面、相关机构长期的协同努力才能完成的社会治安综合治理工程。其中警察机关干预家庭暴力的能力是受法律授权限制的，若仅凭警察机关一家无法解决更复杂的社会保障问题。根据婚姻法、警察法、治安管理处罚法、刑法及刑事诉讼法等相关法律的规定，在暴力行为发生时或该行为已造成严重损害结果之后，受害人才得以行使请求公安机关救助的权利，这种方式无形中限制了警察干预家庭暴力效能的发挥。根据第20次全国公安工作会议精神和《公安派出所执法执勤工作规范》，派出所工作应以社区警务为载体，把警务工作的中心转移到防范管理上来，以增强预防、控制犯罪的能力。以预防为主原则的提出，使警察机关干预家庭暴力工作与社区警务紧密结合，改变了警察机关干预家庭暴力工作中的单一做法，有助于将公力救助的触角前伸。

预防为主，就是要将警察沉入社区，依托社区开展和谐家庭情况调查、化解家庭内部矛盾及邻里纠纷所进行的反家庭暴力宣传等基础性工作。警察机关在预防为主原则指导下的这种工作模式，可以依托社区基层组织和辅警力量，通过自我调解、守望相助的模式，强调社区居民的共同参与，不仅使家庭暴力发生的隐秘性降低，使家庭暴力发生的信息动态化，而且使警察机关干预家庭的途径由被动的事后制止拓宽为事前的积极预防，缓解因警察单兵作战所导致的诸多不利，使法律赋予受害人的社会救济与司法救济在最大限度内发挥各自的作用，较好地缓解了警力不足与家庭暴力多发性、反复性之间的矛盾，既可有效地化解家庭成员之间的矛盾，将家庭暴力防控于萌芽状态，同时又可使受害人短期与长期安全得以保障，这与美英等国的“社区介入”配合警方行动的联合模式相吻合。以预防为主的原则，目的在于降低以家庭成员内部暴力为形式的违法犯罪行为的发生，这对建立温馨、和睦的家庭关系，稳固社会基本单元，进而构建和谐社会起到了积极作用。

（四）救助为先的原则

但由于家庭暴力案件的特殊性、案件现场的多样性以及可导致结果的复杂性，首先介入救助的机关极有可能为并非最终有权处置者，但根据人民警察法第21条的规定，警察机关对公民提出解决纠纷的要求，应当给予帮助；对公民的报警案件，应当及时查处，即实行救助为先的原则。

在接处警后第一出现在救助现场的部门（亦称首问部门）即被赋予受理案件的职责，这时警察机关是以整体方式参与至对家庭暴力的干预工作中，机构内部的职责分工不应成为对家暴受害人敷衍塞责的借口。首问部门介入后，应认真贯彻救助为先的原则，率先按警察机关对家庭暴力处置工作模式的规定，有效进行现场救助；其后才是由该部门依照警察机关内部职责分工决定自行处理或转交到有权部门处理。警察机关依照法律规定，以暴力实施的程度为标准，实施按步骤、分层次处理，目的是将机构内部因职责分工对复杂案件甄别的难度减低，以便有效地控制暴力的实施，使受害人权利得以保障，这也是公权力有效干预家庭暴力的基础性条件。

依据救助为先的原则，就应着力处理好行政法律与刑事法律之间的关系，特别是对行政法律责任与刑事法律责任之间的界限或临界点应予以明确规定，使警察在处理中能够严格把握。每一位警察都要有维护公共秩序安全与公民人权的意识，应当充分认识到对家庭暴力进行干预仅是消除暴力的手段，保护受害人权利不受侵害、维护公共秩序和安全才是目的，且手段永远是为目的服务的，只有在紧急处置后，方可根据案件的性质来确定施暴人法律责任的承担和公权力介入的力度。

（五）相互协作的原则

家庭暴力是社会各因素综合形成的问题，属社会综合治理范畴。2008年由全国妇联等七部委联合发出的《关于预防和制止家庭暴力的若干意见》中明确了预防和制止家庭暴力是全社会共同的责任，但若将反家暴网络成员中所有组织、机构的作用协调好，仅靠非政府组织的作用与群众的愿望是无法办到的。

公众对警察机关作用的高度期望，甚至将警察机关视为“社会控制的代理人”，这种认识确实使警察机关意识到自身责任的重大，但桥梁作用无法取代政府其他组织、非政府机构以及群众团体的实质性救助作用，没有政府在立法、政策、财力、教育等方面的支持，没有相关社会团体、群众组织等反家暴网络成员共同努力，警察机关仅依职权的法定性和限定性，靠单打一的独斗难以达到预期的社会效果，难以形成反家暴所需的良好社会氛围。这种社会公众期望与多机构反家暴网络成员之间合作的现状促使警察机关反思：反家暴网络欲更好地发挥作用，需要在多年实践以及在现有社会公共资源的基础上，依托政府的支持，明确网络中各成员的定位及相关责任，特别是警察机关在该网络中公权力干预的第一介入人的定位，纠正主责机构、协调机构等偏差认识，解决网络内部成员间的推诿问题，达成与政府组织、非政府组织、群众团体等有机配合，在网络内部、各成员之间信息互享，无论哪一公权力机构干预时，都可以有效地向受助人提供成员内部相关资源的详尽内容。

【参考文献】

［1］罗锋等.中国警察法学［M］.北京：群众出版社，2002.

［2］张盛国.论警察权的重新配置——兼与“警察权的支解与让渡”一文作者商榷［J］.北京人民警察学院学报，2003，（4）.

［3］王春光.澳洲反家庭暴力法律机制及其启示［J］.法律适用，2004，（10）.

［4］杨开湘.刑事诉讼与隐私权保护的关系研究［M］.北京：中国法制出版社，2006.

［5］彭海青.刑事诉讼程序设置研究［M］.北京：中国法制出版社，2005.

［6］赵颖.美国警察针对家庭暴力的逮捕政策及干预模式研究［J］.中国人民公安大学学报，2005，（1）.

［7］黄列.对两种反对家庭暴力的战略的评析［DB/OL］.http:// www.stopdv.org.cn，2002-11-11.

［8］谢卡佳.家庭暴力：从“警察介入”到“社区介入”［J］.社区，2004，（6-12）.

（原文载于《中华女子学院学报》2009年第1期）

【注释】

[1]2008年7月31日由全国妇联、中宣部、最高人民检察院、公安部、卫生部、民政部、司法部七部委联合发出的《关于预防和制止家庭暴力的若干意见》中明确指出：“公安机关应当设立家庭暴力案件投诉点，并按照《‘110’接处警规则》的有关规定对家庭暴力求助投诉及时进行处理。”

[2]在我国，拘传是刑事法律中强制到案的措施之一；逮捕是刑事强制措施的一种，目的是为保障刑事诉讼的顺利进行，它是审前羁押，意味着长时间的羁押，实施该强制措施使得被追诉人在判决生效前受到了相当于刑罚的处罚，这种做法有悖于无罪推定原则。

[3]如美国旧金山开展的“家庭暴力项目”，明尼苏达州“家庭暴力干涉实验”等。

[4]该“犯罪”概念中包含了违法和犯罪两层含义