妇女参政权利保障：完善法律与机制

巫昌祯

修改和完善《中华人民共和国妇女权益保障法》（以下简称妇女权益保障法）已摆上了全国人大的议事日程。这是一件关系到亿万妇女权益的大事，已引起法学界、妇女界的普遍关注。

1992年颁布的妇女权益保障法确认了妇女的六大权益。即：政治权利、文化教育权益、劳动权益、财产权益、人身权利、婚姻家庭权益。政治权利是六大权益之首，是各项权利的核心，而参政权又是政治权利的核心。妇女权益保障法颁布实施10年来，妇女的各项权利得到进一步保障，取得了可喜的成果。但是，我们也应清醒地看到，在六项权利中，程度不同地存在一些亟待解决的问题。本文就妇女参政是历史的必然、妇女参政权的现状及完善妇女参政的法律对策等方面，提出个人的见解，仅供修改妇女权益保障法时参考。

一、妇女参政是历史的必然

妇女参政的状况如何，是检验男女是否平等的重要标志。妇女参政经历了一个艰难而又曲折的过程。

从历史上看，最早走上参政之道的是新西兰妇女，她们在1893年第一个获得了选举权。紧随后在1990年，荷兰妇女第一个获得了选举权和被选举权，并且有一位女性进入议会，开辟了妇女进入议会的时代。

据统计，从20世纪初女性进入议会以来，女议员越来越多，截至1999年，在全球180多个国家的议会中，女议员近4000人，占议员总数的12.19%，比90年代初提高了3.12%，比1995年第四次世界妇女大会时的11.3%提高了近1.6%。至今仍有10余个国家议会里没有女议员。女议员比例最高的国家是北欧12国，其中，瑞典40%以上，挪威39%，荷兰37%，冰岛11%。至于女议长，1995年时有24位，1999年增加到25位，5年间仅增加了一位，主要分布在欧洲。英国、意大利、德国、日本都曾有过女议长。[1]近年来，担任女总统、女部长的也有所增加。如南非的内阁中，27位内阁部长，女性就占了8位。每位部长都是实职人物。[2]美国妇女自1920年获得选举权以来，虽然争得了不少权利，但其作为“陪衬”的地位至今没有实质性的改变。就参政比例而言，在世界排名中，美国排在第39位。全美50个州长中，只有3位是女性，100个参议员中，仅有9名女性，众议院435名联邦议员中，也仅有56位女性，全美担任公职的女性不足25%。[3]联合国一项调查表明，女性参政仍处于劣势。可见，妇女参政是个世界性的问题。

引人注目的是我国香港、澳门地区妇女参政的状况。据调查，香港、澳门妇女比较保守，但她们在重视家庭的同时，参与政治和社会的比例很高。香港特区政府局长级高官中近四成由女性担任，比例是全球之冠。香港的行政、立法、司法体系当中，女性都扮演着独当一面的角色。在19名局长级以上官员中，妇女有7名，占36%，女性首长级公务员的人数，1981年只有35位，2000年就达到280位，增幅高达7位数。在前政务司司长陈方安生退休之前，她和律政司司长梁爱诗、立法会主席范徐丽泰三位女性统领着香港的行政、司法、立法体系，这在世界政坛上十分罕见。澳门立法会27名议员中有5位女性，主席曹其真是一位女强人。在澳门主要官员中，陈丽敏是17000名公务员之首。可见，香港、澳门女性在政治舞台上的突出表现为世人瞩目。[4]

中国革命胜利和新中国成立后，妇女地位发生了巨大而深刻的变化，妇女真正成为主宰国家命运的“半边天”。宪法和法律赋予妇女各项权利，妇女成为社会的主人。早在延安时期，毛泽东同志说过一段名言：“全国妇女起来之日，就是中国革命胜利之日。”邓小平同志在一次报告中也指出：“男女如同一个人的两只手，只有两只手都动起来才能创造人类的奇迹。”江泽民同志也指出：“男女平等是我国社会发展的基本国策。”这些经典性的论述，是马克思主义妇女观的体现。马克思主义妇女观运用辩证唯物主义和历史唯物主义的世界观、方法论，对妇女地位的演变、妇女的社会作用、妇女的社会权利和妇女争取解放的途径等基本问题作出了科学分析和概括。革命导师马克思早就指出：“每一个了解一点历史的人都知道，没有妇女的因素，就不可能有伟大的社会变革。社会的进步可以用女性的社会地位来精确地衡量。”[5]（P571）这种妇女观是马克思主义理论体系的重要组成部分，也是我们必须遵循的指导原则。

当今世界正处在历史性的大变动之中，国际竞争日趋激烈，世界范围的经济、文化和科学技术的竞争，归根到底，是民族素质的竞争。而妇女的素质影响到民族的素质，妇女的参与发展水平也影响一个国家的综合实力。可见，要促进妇女的发展，建设一个现代化的国家，就必须重视妇女的参与。所以，“重在参与”就成为当前妇女运动的中心。重在参与包括政治参与、经济参与和社会参与三大领域，而政治参与又是一个重要的优先领域。政治参与即参政，是指个人或群体对政治事务的参与。列宁指出：“政治参与就是参与国事，指导国家，确立国家活动的方式、任务和内容。”[6]（P16）妇女参政，是指妇女群体或个人在一定历史条件和理论指导下，依法有组织有规模地参与国家政治事务的行为。妇女参政是人类历史发展到一定阶段的产物，也是妇女解放在政治领域中的具体实现。无论从妇女参政的产生背景、发展过程，还是从妇女参政的社会实践和最终目的来看，自始至终都贯穿着的一种必然性。妇女只有参政，才能体现当家做主的主人翁地位，才能代表妇女群体的意愿和利益，才能发挥在社会主义建设中的作用，实现自身的价值。总之，妇女参政是历史的必然，这是任何力量也阻挡不了的。

二、妇女参政的现状

新中国成立50年来，妇女参政的数量、质量和水平不断提高，妇女的政治权利逐步得到了实现。具体表现在：一是妇女参政意识和能力有所提高，广大妇女积极参与国家、社会事务的决策、管理和监督，充分显露了他们在参政、议政中的热情、勇气和魄力；二是女干部队伍不断壮大，与新中国成立之初相比已增长了近30倍。女干部的文化程度、政治素质显著提高，有大专以上学历的占70%以上。担任领导职务的也占一定的比例。如江苏省在2003年换届时，省四套领导班子中女性由换届前3名增加至5名，各市、县女干部的配备率为100%，形势喜人。[7]三是女代表逐年增多，20世纪50年代，全国人大第一次代表大会选举时，女代表占12%，几十年来几经变迁，已达20%以上。

但是，我国妇女参政的形势还是比较严峻的，对此我们应该保持清醒的认识。全国人大女代表的比例，从1978年第五届至1993年的第八届，20年来一直徘徊在20%—21%之间，直到1998年第九届才增加到21.8%，增加速度缓慢。联合国第四次世界妇女大会通过的《行动纲领》要求在立法机构和决策职位中实现女性占30%的目标。这次会后三分之二的国家，不论发达国家还是发展中国家，女议员的比例都有一定幅度的提高。有10个国家在25%以上，最高的是瑞典达42.7%。据各国议会联盟统计，我国女人大代表的比例已由1994年的第12位下降到2000年4月的24位、2002年3月的28位。2003年全国人大、全国政协换届，十届全国政协女委员略有提高，比九届上升了1%，而十届全国人大女代表则下降了1.58%，只占代表总数的20.24%。[8]而女干部的情况也不容乐观，省部级女领导干部始终占百分之几，存在着两头小（指上层、基层少）中间大（中层略多），三多（副职多、虚职多、年纪大的多）三少（正职少、实职少、年轻的少）等现象。总之，妇女参政存在的主要问题是，女代表比例偏低，女领导干部青黄不接，基层女干部来源匮乏。加上社会的偏见和自身的阻力，以及监督机制不健全，更加大了参政的难度。这和我国妇女参与改革开放和社会主义建设的程度，以及我国的国际地位是不相适应的，这不能不引起社会的普遍关注。

三、完善妇女参政的法律对策

我国是一个经济尚不发达、各地区发展很不平衡的国家，又是一个有几千年封建历史的国家，重男轻女、男尊女卑的传统观念，特别是对妇女参政所存在的种种偏见还不可能在短期内消除。我们既要肯定妇女的进步，也要看到存在的问题。而问题存在的深层次的原因和社会公众的认识和价值判断有着极为密切的联系。所以，我们采取的对策要从社会层面和法律层面两方面入手，具体包括以下三个内容。

（一）努力营造性别平等的社会氛围和良好的执法环境

这是一个基础性的工作。妇女参政要得到社会公众的支持，首先要使人们认识到位。认识到位，就是要正确认识妇女权益保障法的基本法性质，正确理解宪法和法律保护妇女权益的精神，从而强化性别意识，消除性别歧视，把法律规定变为人们的自觉行动。特别是立法、司法人员，更应该把这种认识贯彻到工作中去。立法者如果认识不到位，就可能在立法中忽视妇女的权益；执法者如果认识不到位，就可能在执法中产生偏差。认识到位才会形成强大的社会舆论力量，才会有一个性别平等的社会氛围，也就为妇女参政提供良好的执法环境。对于女性来说，也要提高素质，强化主体意识，摒弃自卑情绪，增强参政意识和提高参政水平，以适应新世纪的挑战，实现自身的价值。

（二）填补空白，进一步完善立法

依法治国的重要标志之一，就是国家要有一整套完备的法律。要做到“有法必依”首先要做到“有法可依”。现代社会是一个法制社会，国家的政治生活、经济生活等都要纳入法制的轨道，而公民的权利保障也应纳入法制轨道，这是法制人性化的一种体现。妇女占人口的一半，保护妇女权益是全社会的共同责任。妇女权益保障法虽然确认妇女与男子享有平等的政治权利，但缺乏保障性、程序性的规定，存在某些立法上的空白，需要进一步完善。应该指出，立法工作也要不断探索，与时俱进。根据当前妇女参政的现状与趋势，借鉴国际上的有益经验，提出以下几点立法建议：

1.增设主管机构，提升妇女儿童工作委员会的法律地位

妇女权益保障法第四条规定：“国务院各省、自治区、直辖市人民政府，采取组织措施，协调有关部门做妇女权益的保障工作。具体机构由国务院、省、自治区、直辖市人民政府规定。”这一规定的不足之处有二：所谓“采取组织措施”比较原则，不具有确定性；二是机构即使建立，也属协调性的，权威性不强。国务院及各省等先后成立了妇女儿童工作委员会，但工作也限于宣传性、协调性、总结性等方面。笔者认为，10年后的今天，为了适应国内外的形势，妇女权益保障法应提升国务院、各省的妇女儿童工作委员会的法律地位，使之转变成一个专门的职能机构，成为政府中一个组成部分，主管妇女权益的保障工作，处理侵害妇女权益等事项，使之有职有权。具体修改的建议是：“国务院和地方各级人民政府有关部门在各自的职责范围内执行本法。国务院和地方各级人民政府妇女儿童工作委员会负责协调、监督有关部门做好妇女权益保障工作。”国际社会中，有不少国家在政府中设立妇女工作部，在议会中设立妇女委员会，有的国家总统还设妇女顾问，这些经验均值得我们借鉴。

2.确立妇女参政的比例(www.xing528.com)

妇女权益保障法第十条第二款规定：“全国人民代表大会和地方各级人民代表大会的代表中，应当有适当数量的妇女代表，并逐步提高妇女代表的比例。”这一规定虽然原则上提出了应当有适当数量的妇女代表，但对“适当数量”如何理解和把握？通过什么程序监督？又怎样落实？对这些问题都缺乏明确的回答。1992年对此有两种意见：一种意见主张明确规定妇女参政的比例，具体意见是妇女代表占代表总数的25%一30%，这也是国际条约对妇女参政的基本要求。另一种意见认为，明确规定妇女参政的比例不现实，我国各地情况各异，经济文化发展水平不平衡，量化妇女参政比例很难操作，达不到比例又如何处理？最后采取了“应当有适当数量的妇女代表，并逐步提高妇女代表的比例”的提法。但这个提法是宣言性的，不易操作，实际上是一种导向，缺乏强制性。如何修改，大多数学者主张，应明确规定妇女代表的比例，具体建议是：“全国人民代表大会和地方各级人民代表候选人中的女性，应当占代表候选人总数的三分之一以上。”这样规定既符合国际上的要求，也与我国妇女发展纲要的精神相一致。为什么规定代表候选人的三分之一以上，而不规定代表的三分之一，这是考虑到尊重投票者的选择，也符合选举法的精神。在国际社会，对于妇女参政有两种主张：一为自由主义，认为妇女和男人一样有平等的政治权利，在机会上是一视同仁的，不必要给妇女以特殊照顾；二为国家主义，认为由于各种明显的歧视和隐性的歧视仍然存在，真正机会平等无法实现，所以强调利用国家的强制力量来促进妇女参政。这就是说，仅仅机会平等还是不够的，更重要的是要求结果平等。这反映出国际社会关于妇女参政概念的变化，从以前主张的“机会平等”概念向现在强调的“结果平等”的概念发展。而“法定比例制”被认为是通向“结果平等”的必由之路，我国明确规定妇女参政的比例和国际社会的变化是一致的。

3.严格执法，健全监督机制

立法是基础，执法是关键。列宁曾经说过，一部法律的全部意义在于执行。有了法律不执行或执行不严格，那么法律将成为一纸空文。妇女权益保障法的某些规定，如“要逐步提高妇女代表的比例”、“不得以性别为由拒绝女性”等就没有完全落实。所以修改妇女权益保障法就要健全监督机制，加大执法的力度。在这方面，湖南省民政厅的一些做法可作参考：

一是建立和完善地方法规和选举制度。他们在修订湖南省实施《村委会组织法》的办法中，把原来规定的村委会成员中“妇女应有适当名额”修改成“村委会成员中至少应当有一名妇女”，而且于2001年与省妇联联合下发了《关于在村委会换届选举中保证村委会班子中有女性成员的意见》并作出了贯彻的具体部署，从而首次实现了每个村都有女性村委会成员的目标。

二是确保法律规定和各项制度落到实处。在这方面他们抓了几项工作：（1）开展试点，加大宣传力度；（2）明确责任，把选举的责任落实到基层党委、政府肩上；（3）加强督察，及时发现和纠正问题。

湖南省民政厅的上述做法取得了可喜的成果，值得推广。实践表明，只要健全了监督机制，女性参政中的困难和阻力都是可以克服的。

在妇女权益保障法颁布十周年的2002年，全国人大内务司法委员会组织力量赴广东、四川、陕西、上海等地进行执法检查，提出了相应的对策。一方面肯定了执法所取得的成绩，另一方面也提出了改善执法工作的意见。总的说来，由于妇女权益保障法的规定比较原则，执行中存在很多难点，对其“可诉性”还缺乏认识，所以实践中很少运用妇女权益保障法的条文作为判案的依据。2002年，在这方面有了新的发展。一是北京市朝阳区人民检察院推出了一项旨在维护女性犯罪嫌疑人、被害人、被告人合法权益的新举措——成立首家妇女犯罪审控组，专门办理严重侵害妇女人身权利的案件。二是河南卫辉县人民法院直接以妇女权益保障法作为判案的依据。我们相信，这种举措应越来越多，妇女权益保障法的可诉性将日益加强。

4.提高妇女从政、从业的年龄

这是一个公众呼声很高的问题。它涉及妇女参政、就业问题。我国宪法、劳动法、妇女法都明确规定，男女有同等参与权和劳动权，但在现实生活中，妇女的参与权、劳动权都受到了年龄的限制。我国男干部60岁退休、女干部55岁退休的政策是20世纪50年代规定的。当时我国女性的平均预期寿命只有36.7岁，低于男性，而且在50—70年代初期，我国尚未实行计划生育，女性生育子女较多，家务负担重，所以男女退休年龄有所不同是符合当时情况的。但是到了20世纪80年代，上述情况发生了显著变化。目前女性的平均预期寿命为73.11岁，比男性多约5岁。女性的文化水平也有了大幅度的提高，生育子女少，家务负担大大减轻。他们渴望和男子一样，享有平等的为国家为人民贡献才华的机会，同时也具备了必要的条件。因此，社会各界强烈要求修改原有的男女不平等的离退休制度，为妇女的发展提供更加广阔的空间。从另一个方面说，男女离退休年龄的不平等必然带来严重的后果。即男女在参政、从业方面的资格不平等、机会不平等、待遇不平等，从而影响到妇女的发展和其他权益的实现。笔者认为，实行男女平等的离退休制度，是贯彻和落实我国男女平等宪法原则的需要，是全面建设小康社会宏伟目标的需要。从国际上看，男女平等参政、平等就业、平等享受退休待遇，已成为当今世界各国的普遍选择。

实现妇女的政治权利，动员广大妇女积极投入到全面建设小康社会的伟大变革中去，需要全社会的共同努力。我们要在党和政府的领导下，进一步完善立法，健全监督机制，在新的世纪开创妇女参政的新局面。

【参考文献】

［1］世界妇女参政喜忧录［N］.生活时报，2000-03-31.

［2］南非政坛及女杰［N］.中国妇女报，2003-06-18.

［3］美国妇女与参政［J］.中外女性研究信息，2003，（1）.

［4］台港澳三地女性调查［J］.中外女性研究信息，2003，（1）.

［5］马克思恩格斯全集（第32卷）［M］.北京：人民出版社，1982.

［6］列宁文集（俄文版）（第21卷）［M］.北京：人民出版社，1978.

［7］江苏省女干部配备创新学［N］.中国妇女报，2004-04-08.

［8］彭珮云吁请十届人大修订妇女法［N］.中国妇女报，2003-03-12.

（原文载于《中华女子学院学报》2004年第5期）