中国妇女权益保障的法制化建设 - 性别与法律研究

莫文秀

1978年党的十一届三中全会以来，我国进入了改革开放和现代化建设的新时期，社会主义民主法制建设取得了长足进展。伴随着改革开放和社会主义法制化进程，以妇女为主体的权益保障法制化建设在立法、执法、司法和普法等环节不断完善，妇女权益由法律平等文本化向法律平等实质化不断转变，为促进社会和谐稳定、全面建设小康社会奠定了坚实的社会基础。

一、在立法上，初步形成了妇女权益保障法律体系

新中国成立后，中国共产党把争取男女平等、保护妇女权利、推动妇女自身解放作为社会主义革命和建设的重要内容，重点消除侵犯妇女权益、阻碍妇女解放的各种因素，非常重视确认和保护妇女权益的立法工作，在新中国成立后的第二年，即1950年，就制定出台了婚姻法，并将这部法律的立法目的定位为：“废除包办强迫、男尊女卑、漠视子女利益的封建主义婚姻制度。实行男女婚姻自由、一夫一妻、男女权利平等、保护妇女和子女合法权益的新民主主义婚姻制度。”之后，又相继出台了与妇女权益密切相关的土地改革法、劳动保险条例、选举法和宪法等法律法规。这些法律的出台确认并奠定了男女平等的法律地位，为新中国妇女保护自身合法权益、争取男女平等提供了法律保障。改革开放后，党和国家高度重视并大力加强社会主义民主法制建设。在这种新的历史条件下，妇女权益的法律保障也得到了高度的重视。改革开放之初，为了保障妇女的合法权益，促进男女平等的实现，1980年9月10日，第五届全国人民代表大会第三次会议通过了新中国历史上的第二部婚姻法，这部法律重申并强调了：“实行婚姻自由、一夫一妻、男女平等的婚姻制度。保护妇女、儿童和老人的合法权益。实行计划生育。”1982年12月4日，第五届全国人民代表大会第五次会议通过了新中国历史上第四部宪法，该法以根本大法的形式宣示了：“中华人民共和国妇女在政治的、经济的、文化的、社会的和家庭的生活等各方面享有同男子平等的权利。”宪法有关男女平等的规定，不仅确认了男女两性平等的法律地位，而且为其他法律贯彻男女平等原则提出了要求和依据。此后，随着改革开放的深入和我国经济社会的不断进步，妇女权益的法律保护也得到了不断的完善。如，2001年修改完善婚姻法，在重申“实行婚姻自由、一夫一妻、男女平等的婚姻制度”的基础上，增加了“禁止家庭暴力”等内容。2004年修改宪法，增加了“国家尊重和保障人权”，为妇女人权事业的发展提供了更有力的保障。根据有关统计，1995年以来，全国人大制定了14部涉及保护妇女权益的法律和两部有关法律问题的决议，修订了7部有关法律，制定出台了母婴保健法、人口与计划生育法、妇女权益保障法和农村土地承包法等100余部与妇女权益保障关系密切的法律法规，为保障妇女的合法权益提供了坚实的法律依据。^[1]

在保障妇女权益的法制建设过程中，1992年4月3日，七届全国人大五次会议审议通过的妇女权益保障法，具有里程碑意义。这是中国第一部以妇女为主体，全面保护妇女合法权益的基本法。该法将妇女权益细化为政治权利、文化教育权益、劳动和社会保障权益、财产权益、人身权利和婚姻家庭权益等六大方面，在保护妇女权益、促进男女平等方面发挥了重要作用。2005年8月28日，十届全国人大常委会第十七次会议审议通过了《关于修改〈中华人民共和国妇女权益保障法〉的决定》。妇女权益保障法（修正案）明确了男女平等基本国策的法律地位，充实完善了妇女权益保障内容，加强了对弱势群体的特殊法律保护，突出了政府的主导地位，强化了保障措施和法律责任。妇女权益保障法的修改增强了法律适用的时代性、针对性和可操作性，是我国妇女人权保障事业发展进程中的又一个重要里程碑。

在地方，各级立法机关加大了对妇女权益保护的工作力度。截至2007年底，已有26个省、区、市专门出台了预防和制止家庭暴力的地方性法规和规范性文件，97个地（市）、142个县、乡出台了预防和制止家庭暴力的相关规定。^[2]妇女权益保障法修改后，至今已经有18个省、区、市修改完成了妇女权益保障法的实施办法。目前，我国已基本形成了以宪法为基础，以妇女权益保障法为主体，包括国家各种单行法律法规、地方性法规和政府各部门行政规章在内的一整套保护妇女权益和促进性别平等的法律体系。

在保障妇女权益、促进男女平等法律体系的形成过程中，妇女组织特别是妇联组织也发挥了其应有的作用。全国妇联不仅在起草和修订未成年人保护法、物权法、就业促进法、公务员法、治安管理处罚法、劳动合同法、土地承包法、禁毒法等重要法律的过程中，提出了多条涉及妇女权益的建议被采纳，而且是妇女权益保障法、婚姻法制定和修改的积极推动者和主要参与者。地方各级妇联也是当地制定有关反家庭暴力地方法规和妇女权益保障法实施办法的积极推动者和主要参与者。

二、在执法上，实现了妇女权益保障目标任务的行政主流化

为把妇女权益保障目标任务纳入行政工作体系，中国政府成立了妇女儿童工作协调委员会（后更名为国务院妇女儿童工作委员会），先后于1995年、2001年制定颁布了《中国妇女发展纲要》（1995—2000年）、（2001—2010年），提出了妇女发展的主要目标和政策措施，并纳入国家经济社会发展总体规划。目前，国务院妇女儿童工作委员会已有33家成员单位。

根据《中国妇女发展纲要》（1995—2000年）、（2001—2010年）的要求，国务院相关部门和地方各级政府分别制定了本部门的纲要实施方案和本地区的妇女发展规划，形成了国家发展纲要、地方发展规划和政府各部门实施方案相配套，全国性目标和地方性目标相补充，终期目标和阶段性目标相结合的妇女发展目标体系。这为妇女权益保障目标任务行政主流化提供了政策依据和制度保障。如，公安部门专门设立“打击拐卖妇女儿童犯罪办公室”，牵头起草报批了《中国反对拐卖妇女儿童行动计划（2008—2012）》，强化公安机关打拐工作，进一步完善被解救妇女儿童的康复救助机制，同时在“110”报警网络中增加家庭暴力投诉内容，建立了家庭暴力报警服务点。劳动和社会保障部在促进妇女就业、再就业的同时，加大劳动保障的监督力度，在全国范围内组织开展劳动用工情况的监督检查活动，有效保障了妇女儿童的劳动权益。民政部门在农村社区建设、村务公开和村民自治实践中不断提高女村委会成员和女村民代表的比例，保障了广大农村妇女的民主权利。农业部门加大贯彻落实农村土地承包法律政策的力度，以开展全国农村土地突出问题专项治理活动为契机，严肃查处侵犯农村妇女土地承包权益的行为，有效地维护了农村妇女的权益。

2006年，国务院召开妇女儿童工作委员会成员单位中期评估工作研讨会和督导工作会议，举办全国省级中期评估培训班，并组成了由29位部级领导带队，各成员单位和全国人大、全国政协、最高人民法院、国务院扶贫办等部门及有关专家参加的15个国家级“两纲”^[3]中期评估督导组，对全国31个省（区、市）实施“两纲”工作开展全面评估督导。据《中国妇女发展纲要（2001—2010年）》中期评估报告显示，国家及地方各级妇女儿童工作委员会成员单位高度重视保障妇女合法权益，不断优化资源配置，加大资金投入，加强分类指导，采取切实措施，圆满完成了纲要、规划所提出的各项目标。

此外，中国是1979年联合国《消除对妇女一切形式歧视公约》的最早缔约国之一。迄今为止，政府已经提交6份执行“消歧公约”的国家报告，已签署了《儿童权利公约》《男女同工同酬公约》《反就业歧视公约》等国际人权公约。1995年，中国政府在北京主办了主题为“以行动谋求平等、发展与和平”的第四次世界妇女大会，大会通过的《北京宣言》和《行动纲领》，成为推动全球妇女运动的纲领性文件。2005年，举办了纪念第四次世界妇女大会十周年会议，胡锦涛总书记出席大会，并发表了重要讲话。2006年8月，中国参加了联合国消歧委员会审议会议，中国落实消歧公约的情况受到国际社会的充分肯定。

三、在司法上，创立了关注妇女利益的维权干预机制

在司法环节上，与妇女权益保障相关的各部门高度关注有关妇女权益法律法规的实施运行情况，通过法律帮助、司法救助和源头参与等维权干预机制，为妇女群众提供及时有效的法律救济。

一是积极为妇女群众提供法律帮助和法律服务，及时排查调处矛盾纠纷。国家信访局、全国妇联等单位加大信访案件的办理力度，通过咨询、调解等方式，妥善处理妇女群众的诉求。全国妇联系统每年处理群众来信、接待群众来访在35万件/次左右。2005年，全国妇联成立法律帮助中心并开通妇女维权公益服务热线12338和反家庭暴力热线16838198，后又开通了流动妇女维权专线。截至目前，共接听来电5万多人次，为妇女儿童提供了迅速、便捷的维权服务。^[4]公安部开展“开门大接访”活动，全国3000多名县、市、区的公安局长亲自接待上访群众，公安部派出20个由局级干部带队的督导组深入一线，督促检查和指导公安局长接访工作。公安、法院、检察院、民政、司法行政机关和妇联等单位总结推广以预防为主、调解为先、综合治理为特色的多部门合作预防和制止家庭暴力工作机制，有效地维护了妇女群众的人身权利。司法部门把与妇女儿童基本生活权益密切相关的请求给付赡养费、抚养费和扶养费案件纳入了法律援助范围，保证了权益遭受侵害的贫困妇女可以得到无偿的法律服务。

二是法院、检察院、公安机关和司法部门采取有效措施，建立司法救助机制。2005年，最高人民法院、最高人民检察院、公安部、司法部联合制定了《关于刑事诉讼法律援助工作的规定》《关于民事诉讼法律援助工作的规定》，建立了法律援助与司法救助的衔接和配合机制，为经济困难的妇女寻求司法救助开辟了一条绿色通道。截至2007年，全国司法部门建立省、市、县三级政府法律援助机构3171个，乡镇法律援助工作站28691个，依托妇联组织建立的法律援助工作站有2013个，方便了妇女儿童就近申请并获得法律援助。仅2007年，全国各地法律援助机构共办理涉及妇女儿童的法律援助案件就达85886件，分别为47218名妇女和38668名未成年人提供了刑事、民事和行政诉讼法律援助。^[5]目前，各级法院建立“维权法庭”、“维权合议庭”、“反家暴合议庭”3200多个，与保障妇女权益相关的人民陪审员有近8000名。检察机关建立了女检察官公诉组，公安部门建立家庭暴力投诉站、报警点12000多个，民政部门建立妇女庇护所、救助站400多个，卫生系统建立家庭暴力伤情鉴定中心350多个，劳动和社会保障部门联合培训妇联干部4600多名，担任劳动保障法律监督员。^[6]全国妇联与司法部联合开展了“中国妇女法律援助行动”，重点为中西部、贫困地区、女性农民工等提供妇女法律援助服务。

三是各级人大、政协加强了对妇女权益司法保护工作的监督。妇女权益保障法颁布后，“为了进一步推动《中华人民共和国妇女权益保障法》（以下简称妇女权益保障法）的贯彻实施，迎接1995年第四次世界妇女大会在北京召开，各省、自治区、直辖市人大常委会根据全国人大常委会办公厅2007年11月的通知精神，对妇女权益保障法的执行情况进行了检查。在各地自查的基础上，今年3月下旬至4月中旬，全国人大常委会组织了4个检查组，分赴云南、广西、辽宁、黑龙江、上海、福建、宁夏、甘肃8个省、自治区、直辖市进行了重点检查。”^[7]并“建议国务院有关部门和最高人民法院、最高人民检察院对执法中存在的问题和检查组提出的建议进行研究，提出改进的意见和措施，并组织落实。”之后，全国人大内务司法委员会执法检查组联合有关部门，先后多次组织了对妇女权益保障法的执法检查。在2002年，以纪念妇女权益保障法颁布实施十周年为契机，全国人大内务司法委员会又在全国范围内开展了妇女法执法检查，认为“10年来，各地人大均多次进行了妇女权益保障法及其实施办法的执法检查，促进了保障妇女权益热点难点问题的解决。上海、四川等省市人大对妇女权益保障法实施中的突出问题，坚持开展专题执法检查，督促专项治理，增强了监督效果。各地人大还把妇女权益保障法的执法调查研究作为一项经常性的工作”。^[8]全国政协对妇女权益保障法的实施也十分关注，全国政协社会和法制委员会专门成立了“妇女权益保障法贯彻落实情况”专题调研组，对妇女法的贯彻实施情况进行调研，并对调研中发现的问题向有关部门特别是司法机关提出了相应的建议。各级妇联组织则充分借助和推动人大执法检查和政协调研监督工作，密切联系各级人大代表、政协委员，完善建言献策机制，反映法律执行中的问题，反映妇女群众的呼声与诉求，监督妇女权益保障法各项规定的落实。

四、在普法上，探索了独具特色的法制宣传模式

改革开放以来，按照党和国家有关全民法制宣传教育工作的要求，各级妇联与相关部门连续开展了五个五年普法教育，向广大妇女干部群众宣传普及有关妇女权益的法律法规，提高了广大妇女依法维护自身权益的意识和能力。在实践中，探索出了一套以妇联组织为主导，各部门联合行动为补充，以重大节日为契机、特色活动为载体，坚持经常性宣传与集中宣传、普遍性宣传与重点人群宣传相结合，广大妇女群众积极参与的良性互动的法制宣传模式。自1986年全国开展“一五”普法以来，各级妇联把学习宣传宪法、妇女权益保障法、婚姻法、农村土地承包法、未成年人保护法、母婴保健法等与妇女权益相关的法律法规作为主要普法内容，运用广播、电视、报纸及各类宣传栏、宣传册、图片展、文艺演出等形式，对广大妇女群众进行经常性和普遍性的宣传，提高了他们的法制观念和法律意识。各级司法行政机关在开展法律进机关、进乡村、进社区、进学校、进企业、进单位的“法律六进”活动中，对妇女儿童权益保护法律法规宣传教育作出了专门安排，通过组织开展主题教育活动，采取多种形式把妇女儿童权益保护法律法规送到人民群众手中。宣传部门大力宣传维护妇女儿童权益的重要意义，教育引导全社会把尊重妇女、保护儿童作为全面落实科学发展观、构建社会主义和谐社会的重要内容。广电总局高度重视妇女儿童宣传报道工作，努力创造有利于妇女全面发展的社会环境，指导各电台、电视台进一步明确妇女儿童节目定位，认真组织选题，制作和播出了大量优秀节目。中央人民广播电台“法治中国”、“重案调查”、“现在开庭”节目对拐卖妇女儿童、家庭暴力案件给予密切关注，从法律角度探讨女性如何维护自身合法权益和如何保护未成年人合法权益。全国妇联和司法部还编印了婚姻法、妇女权益保障法、未成年人保护法等法制宣传资料，不断提高法制宣传教育的效果。

据2005年全国妇联、司法部联合开展的妇女法律素质法律需求调查结果显示，95.9%的地方政府已经把妇女法制宣传工作纳入当地的普法规划，在有关职能部门和具有一定文化知识的公民中，对妇女法的知晓率，城市达到96.4%，农村达到93.8%；对婚姻法的知晓率，城市为98.4%，农村为98.5%。（^[9]

改革开放30年来，随着妇女权益保障的法制化建设日趋完善，妇女在政治、文化教育、劳动和社会保障、财产、人身和婚姻家庭等方面的权益得到了比较充分的实现：

一是妇女参与国家和社会事务管理及决策的程度不断提高。改革开放以来，女性参政比例不断提高。目前，我国女干部的人数不断增加，参政的程度也逐渐得到提高，女干部的数量已经接近干部队伍总数的40%，在全国600多个城市中有670多名女市长，在国家、省、市、县级领导班子中，女干部的比例逐年提高，与2000年相比均提高了1—2个百分点。^[10]截至2006年年底，71.8%的村有女性村委，62.4%的村党支部有女性支委，大部分村负责人对女性两委成员在村务工作中的作用评价较高。^[11]十一届全国人大女代表占代表总数的21.33%，比十届妇女代表所占比例提高了1.09个百分点。^[12]

二是妇女劳动就业和获得经济资源的平等权利基本得到保障。2006年年底，全国城乡女性就业人数为3.47亿人，占全部从业人员的45.4%；全国城镇单位女性就业人员为4445.7万人，占城镇单位就业人员总数的38%。^[13]2007年，中央国家行政机关及其垂直机构共录用公务员10597人，女性公务员4889人，占46.1%，比2006年提高了3.7个百分点。截至2006年12月底，国有企事业单位中有1228.4万名女性专业技术人员评聘了各类专业技术职务，占已评聘专业技术职务人员总数的44.3%，城镇单位专业技术人员中女性有1413.1万人，占43.4%。^[14]

三是妇女教育快速发展。到2007年底，男女童入学率分别为99.46%和99.52%，女童高于男童0.06个百分点。^[15]在高校获得高学历的人群中，女博士、女硕士的比重大幅度提高。2006年，女硕士占全部硕士的比重为46.4%，比2000年提高了12.3个百分点，男女差距由2000年的31.8个百分点缩小到2006年的7.2个百分点。女博士比重为33.9%，比2000年提高了12.4个百分点，男女差距由2000年的57个百分点缩小到2006年的32.2个百分点。^[16]

四是妇女的卫生保健水平不断提高。2005年，女性人口平均预期寿命为75.25岁，比2000年提高了1.92岁。2006年，全国孕产妇住院分娩率为88.45%，孕产妇死亡率为41.1/10万。比2000年下降了11.9个十万分点。^[17]截至2007年，“降低孕产妇死亡率和消除新生儿破伤风项目”已经扩展到22个省（区、市）和新疆生产建设兵团的1000个县，覆盖人口4亿多。2006年，农村住院分娩率达到84.6%，比2000年的65.2%提高了19.4%。^[18]截至2006年年底，60%的村建立了农村合作医疗制度，其中80.5%的农村妇女参加了合作医疗，68.2%的农村妇女和62.3%的女性农民工怀孕后做过产前检查。^[19](www.xing528.com)

五是妇女的人身权利和在婚姻家庭中的权利受到法律保护。2006年，全国破获拐卖妇女案件1263起，解救被拐卖妇女1334人，破获强奸案件26204起，破获组织、胁迫、引诱、容留妇女卖淫案件10842起。^[20]各级政府严厉打击侵害妇女人身权利的违法犯罪行动，打击各种违反一夫一妻制的社会丑恶现象，倡导建立平等、文明、和睦、稳定的家庭关系，妇女的婚姻自主程度明显提高，在家庭决策中的作用显著增强，切实维护了妇女在婚姻家庭中的地位。

（原文载于《中华女子学院学报》2008年第4期）

【注释】

[1]根据全国妇联权益部的统计资料。

[2]根据全国妇联权益部的统计资料。

[3]即《中国妇女发展纲要（2001—2010年）》《中国儿童发展纲要（2001—2010年）》。

[4]根据全国妇联法律帮助中心的统计资料。

[5]参见国务院妇女儿童工作委员会办公室：《国务院妇女儿童工作委员会成员党委2007年工作情况及2008年工作思路汇编》，2008年2月。

[6]根据全国妇联权益部的统计资料。

[7]参见李锡铭副委员长1995年6月28日在第八届全国人民代表大会常务委员会第十四次会议上所作的《全国人大常委会执法检查组关于检查〈中华人民共和国妇女权益保障法〉执行情况的报告》。

[8]参见万绍芬在纪念妇女权益保障法颁布实施十年座谈会上所作的报告：《加强执法监督，进一步推动妇女权益保障法贯彻实施》。

[9]参见国务院妇女儿童工作委员会办公室：《国务院成员单位实施2001—2010年中国妇女儿童发展纲要中期评估报告汇编》，2006年12月。

[10]参见国家统计局社会和科技统计司：《中国社会中的女人和男人——事实和数据（2007）》。

[11]参见全国妇联权益部：《全国农村妇女权益状况和维权需求调查情况的报告》，2006年11月。

[12]新华社2008年3月1日电。

[13]参见国家统计局社会和科技统计司：《中国社会中的女人和男人——事实和数据（2007）》。

[14]参见国务院妇女儿童工作委员会办公室：《国务院妇女儿童工作委员会成员党委2007年工作情况及2008年工作思路汇编》，2008年2月。

[15]参见中华人民共和国教育部网站：《2007年全国教育事业发展统计公报》，2008年4月。

[16]参见国家统计局社会和科技统计司：《中国社会中的女人和男人——事实和数据（2007）》。

[17]参见国家统计局社会和科技统计司：《中国社会中的女人和男人——事实和数据（2007）》。

[18]参见国务院妇女儿童工作委员会办公室：《国务院妇女儿童工作委员会成员党委2007年工作情况及2008年工作思路汇编》，2008年2月。

[19]参见全国妇联权益部：《全国农村妇女权益状况和维权需求调查情况的报告》，2006年11月。

[20]参见国家统计局社会和科技统计司：《中国社会中的女人和男人——事实和数据（2007）》。