党内干部监督制度建设的基本规律研究成果

董瑛

中国共产党自成立之日起，无论是革命还是建设和改革，都把党内干部监督制度建设作为加强党的执政能力建设和先进性建设的一个重要课题，作为推进党的建设伟大工程的一项重要任务。经过80多年的实践和发展，党内干部监督制度建设呈现出鲜明的历史特点，积累了丰富的历史经验，探索、总结和深化了党内干部监督制度建设的基本规律，为我党夺取、执掌和巩固政权提供了有效的制度保障，成为党的先进性建设理论的重要组成部分。

党内干部监督制度建设，作为党的执政能力建设和先进性建设的重要组成部分，经过80多年的实践，形成了鲜明的历史特点。

马克思、恩格斯认为；实施党内监督和民主监督，坚持原则性的党内斗争，是巩固党的组织、纯洁党的队伍的最好办法。他们在创建第一个无产阶级政党的法规制度——《共产主义者同盟章程》中就规定了同盟的纪律和民主选举制度；把巴黎公社创建的公社公职人员普选制、随时撤换制和相当于熟练工人工资的薪金制作为“防止社会公仆变为社会主人的两个正确的办法”。第一国际时期，马克思提出在党内要坚持集体领导工作制度，防止个人专断的出现，以实现根据民主原则进行管理等思想。恩格斯在晚年提出要用一种更能发挥全党智舞和力量的组织制度，去代替秘密斗争条件下由党的领导决定一切的旧制度；应当让党员监督和批评党的干部，“不要再总是过分客气地对待党内的官吏——自己的仆人，不要再总是把他们当做完美无缺的官僚，百依百顺地服从他们，而不进行批评。”^[1]在俄共（布）和苏维埃政权建设过程中，列宁高度重视党内监督制度建设，精辟地指出：要使广大群众自觉有效地开展监督，不仅要有监督的依据，而且要有一定的制度保障；民主监督是“由社会主义的第一步进到社会主义的第二步”的必经步骤，不受节制的权力，必然导制不受节制的堕落。他还建议把中央委员会由职业革命家集团改变为直接吸收工农优秀分子参加的民主领导机构；提高中央全会的地位和中央委员会的权力；将党的领袖集团置于全党的监督之下；在党内建立与最高决策机构权力平等的中央监察委员会。中共从成立之日起，就以马列主义为指导，结合实际，不断深化对党内干部监督制度建设规律的认识，逐步形成和深化党内干部监督制度建设理论。

中国共产党是在共产国际指导下，以布尔什维克党为榜样建立起来的，相当长的时间内受共产国际、俄共（布）的支配，致使党内干部监督体制、机制变化呈现出明显的“苏联模式”。俄共（布）九大成立了与中央委员会平行的中央监察委员会，十大对监委的任务、职权、机构等作了详细规定。1927年4月中共五大借鉴“俄共（布）经验”，成立党内专门干部监督机构——中央监察委员会，6月《中国共产党第三次修正章程决案》中党内干部监督机构的名称、职能、任务等与俄共（布）中央监察委员会大致相同。随后，党内干部监督机构名称不断变化，先后有监察委员会、审查委员会、党务委员会、纪律检查委员等；机构设置时断时续。土地革命战争时期，党的监察委员会与各级行政监督机构——工农检察委员会也合署办公。长征时期，党内干部监督机构因战略转移而不复存在。延安时期，党内监督工作虽逐渐恢复、发展，但中央一级的监督机构并没有建立起来，而由各级党委代行监督职能，这种情形一直延续到1949年11月中纪委成立。“文化大革命”期间，党内干部监督机构被践踏和撤销。十一大决定恢复党的各级纪律检查机关。十一届三中全会以后，党内干部监督机构逐渐完善，监督职能不断强化，监督体制不断完善。2000年中组部设置干部监督局，明确组织部门的干部监督职能；十五届六中全会决定地方各级党委的纪委书记由同级党委副书记兼任，强化纪委的党内监督职能；1993年，党中央、国务院决定实行党政监督机构合署办公体制；2003年，中纪委、中组部成立巡视办公室和巡视组，加强对省部级领导干部的监督；2004年党中央决定改革和完善纪律检查体制，中央纪委监察部2004年、2005年完成了对派驻机构的统一管理，各省（区）市于2005年完成了对双派驻机构的统一管理。

80多年来，随着国际国内形势的变化和执政党建设的需要，中共对干部监督制度建设的认识逐步提高，不断深化。1938年毛泽东在六届六中全会上特别讲到党内监督问题，指出：“为使党内关系走上正轨”，“还须制定一种较详细的党内法规，以统一各级领导机关的行动。”^[2]1947年刘少奇在全国土地会议上也提出：“要发扬民主，订立一套民主制度，便利群众去监督，保证群众有很多机会，用各种形式来反对官僚主义。”^[3]1956年邓小平在八大上强调：“从国家制度和党的制度上作出适当的规定，以便对于党的组织和党员实行严格的监督。”^[4]邓小平在这里首次提出了制度建党新思想。但是，当时党内不少干部包括毛泽东在内还是比较偏重以群众运动和思想教育方式来解决党内干部监督问题，忽视制度建设的作用和功能。毛泽东曾经说：“以后凡是人民内部的事情，党内的事情，都要用整风的方法，用批评和自我批评的方法来解决。”^[5]八届二中全会以后，群众运动和思想教育仍然置于比制度建设更重要的地位，以致出现了越来越严重的“左"倾错误，甚至“文化大革命”这样的灾难。十一届三中全会以后，全党痛定思痛，建立和完善党内干部监督制度，逐渐在党内外达成了共识。1980年8月18日，邓小平鲜明指出：“对各级干部的职权范围和政治、生活待遇，要制定各种条例，最重要的是要有专门的机构进行铁面无私的监督检查。”^[6]因而，制度建设问题“更带有根本性、全局性、稳定性和长期性”，比领导人的思想、作风更为重要。十三届四中全会以来，以江泽民为核心的党中央强调：越是改革开放，越是发展社会主义市场经济，越要从严治党，越要加强和健全党内监督。“党内监督要有效，监督工作水平要提高，有赖于党内制度建设的加强。”^[7]十六大以来，中共不但把党内干部监督制度建设作为党风廉政建设和政治文明建设的一项重要内容，而且作为加强党的执政能力建设和先进性建设的一个突出问题摆在了全党面前。

新民主主义革命时期，党内干部主要来源于农民阶级和城市小资产阶级，主观主义、官僚主义和宗派主义思想较为严重。因而，党内干部监督制度建设主要是围绕武装夺取政权，保持党的先进性和纯洁性，提高党和军队的战斗力而展开。新中国成立后的不同时期，由于党的战略任务不同，加之党内领导人的认识出现过反夏和变化，党内干部监督制度建设曲折发展。建国初期到20世纪50年代中期，党内干部队伍中存在的主要问题是陶醉于胜利的情绪之中，居功自傲，逐渐脱离群众，主观主义、官僚主义和宗派主义严重。因而，党内干部监督制度建设所反映的重点则是党内干部思想和工作作风方面的问题。20世纪50年代末至十一届三中全会前，党政军机关中贪图享受、铺张浪费等现象滋长蔓延，国家财政经济状况日益困难，党主要是把反对贪污、浪费、生活特殊化及“走后门”等现象作为监督重点，党内干部监督制度建设则主要是反映和监督党内干部在经济和生活作风方面的问题。十一届三中全会以后，针对改革开放中出现的“公款消费热”、“公司热”、“官倒热”等新问题，党内干部监督制度建设所反映的内容则转移到了干部队伍中政治、经济、廉政等方面的问题。十三届四中全会以后，围绕社会主义市场经济建设，党内干部监督制度建设所反映的内容则主要是党内各种消极腐败现象和选人用人上的不正之风问题。十六大以来，党内干部监督制度建设围绕执政兴国和全面建设小康社会的目标来进行，所反映的内容则主要是完善党内干部监督体制、加强权力制约机制和监督制度建设等问题。

80多年来，中国共产党把马列主义无产阶级政党监督制度建设理论与中国实际相结合，不断探索、总结和深化党内干部监督制度建设基本规律。

以马列主义党的学说为指导，深刻总结党内干部监督制度建设正反两方面的经验，汲取中外执政党建设的经验教训，不断推进马克思主义无产阶级政党监督制度建设理论中国化，体现继承性与创新性、历史性与时代性的统一，成为中共党内干部监督制度建设的一条成功经验和基本规律。以毛泽东为主要代表的第一代中央领导集体，以马列主义无产阶级政党监督制度建设思想为指导，密切联系中国革命和建设的实际，把李自成农民起义军“打江山十八年，坐江山四十二天”和蒋介石国民党政权在大陆的崩溃覆灭作为两面镜子，确立了民主集中制、集体领导、制度建党的原则和制度形态，把民主和监督作为破除“历史周期率”的两大法宝等，初步形成了党内干部监督制度建设的思想和理论。十一届三中全会以来，以邓小平为主要代表的第二代中央领导集体，深刻总结国内外执政党建设正反两方面的经验，果断地纠正了过去特别是“文化大革命”期间靠政治运动开展党内监督的“左”倾做法，及时提出了改革党和国家领导制度的重大任务，强调制度建设关系到党和国家是否改变颜色，开辟了一条扩大民主、创新制度、强化监督，从根本上推进党内干部监督制度建设的新路子。十三届四中全会以来，中共汲取苏联解体、东欧剧变的深刻教训，注重解决新的历史条件下的党内监督问题，尤其是对高中级干部的监督问题，使党内干部监督制度建设与党的建设的各个方面同步伐，与干部队伍建设：的各个环节相适应，形成了党内干部监督制度建设的理论体系和制度体系。十六大以来，以胡锦涛为总书记的新一届党中央，对党内干部监督制度建设作出重大决策和部署，在中共历史上首次出台了《党内监督条例》；强调加强党的先进性建设始终是中共生存、发展、壮大的根本性建设；大力加强权力监督制度和机制建设；坚持以科学的思想、理论和科学的制度、方法来执政，将党的先进性建设和党内干部监督制度建设共同提高到一个新水平。

党内干部监督制度建设服务于、服从于党每一个时期的基本路线和总任务，围绕党和国家的工作大局来展开，朝着党的建设的总目标来加强，保障党的先进性和纯洁性，保障党内干部健康成长.为维护党的领导和执政地位提供有效的制度保障.是中共8。多年实践探索得出的一条规律性经验。新民主主义革命时期，党的主要任务是实现民族独立和人民解放。党内干部监督制度建设围绕此开展了反腐倡廉和反奸反特等工作，认真监督每位党内干部严格遵守党纪法规，为共产主义事业英勇奋斗，有效地维护党的领导核心地位。新中国成立后，党的中心工作转移到社会主义建设上来，党内干部监督制度建设重心也随之转移到“保护生产，保证国家计划的切实执行”^[8]，不断巩固党的执政地位上来。“文化大革命”期间，党内干部监督制度建设在“以阶级斗争为纲”思想的指导下，被大规模的群众性政治运动所干扰甚至排斥。十一届三中全会以后，党内干部监督制度建设围绕社会主义初级阶段的基本路线和基本纲领，以支持改革开放和促进经济建设为立足点，把干部监督制度建设同改革开放和经济建设的重大措施结合起来，同党风廉政建设和社会主义政治文明建设的深入开展结合起来，同加强党的执政能力建设和先进性建设结合起来，使党内干部监督制度建设同改革开放和经济建设相互促进、协调发展，为巩固党的执政地位、保持党的先进性提供了有效的制度保障。

党内干部监督制度建设，冲破和克服不适应民主执政要求的思想观念的束缚，强化党内干部的人民主权思想和先进性意识，强化广大党员和人民群众的监督主体地位和主动监督意识，形成党内与党外、自下而上与自上而下相结合的监督制度体系，以有效的党内监督带动和保障各类民主监督，体现着先进性与广泛性相统一的内在规律性。20世纪30年代中央苏区的“大多数的贪污案件是由于通讯员的通讯而检举，更由于群众的参加与揭发”^[9]。陕甘宁边区时期，面对黄炎培的提问，毛泽东坚定地把民主和监督视为破除“历史周期率”的法宝。建国后，毛泽东、周恩来鼓励人民群众和民主党派与党内干部“唱对台戏”，搞好民主监督。因而，我党注重实行党内监督，建立健全来自人民群众和党外人士的各项监督制度。十一届三中全会以后，随着党内民主气氛的恢复，各项民主监督制度逐步建立和完善，保障了广大党员、群众、民主党派和无党派人士对党内干部包括中央常委提出批评性意见的权利。十三届四中全会以来，中共不但注重健全完善党内自下而上、自上而下以及党委内部的监督制度；而且不断拓宽监督渠道，建立和完善民主党派参政议政制度、新闻舆论监督制度、政务公开制度、群众举报制度、质询听证制度等，形成了较为完备的干部监督制度体系。十六大后的新一届党中央，强调党内民主是党的生命，对人民民主具有重要的示范和带动作用。从中央政治局常委做起，各级党员领导干部带头发扬党内民主并带动人民民主，坚持为人民执政、靠人民执政，支持和保证人民当家做主，把立党为公、执政为民作为党实现长期执政的坚实基础。

80多年来，中共不断强化”制度就是法规、制度面前人人平等”的意识，最大限度地发挥党章和制度的防腐、反腐和惩腐功能，切实保证党章和制度的执行力和公信力，成为党内干部监督制度建设的又一条基本规律。新民主主义革命时期，我党明确要求党内干部“成为英勇作战的模范，执行命令的模范，遵守纪律的模范”。对违反制度规定的，不管功劳有多大、职务有多高，都进行了严肃查处。建国后，为克服党内“停顿起来不求进步的情绪，贪图享乐不愿再过艰苦生活的情绪”，中央要求广大党内干部牢记“两个务必”，“从中央改起，各省委、地委、县委、公社，一律把这个风气改变过来”。这期间，毛泽东、周恩来等领导同志以身作则，带动党内干部主动降低工资、取消“特供”、送子女上前线、下农村等。同时，对“地位高、功劳大、影响大”的党内高级干部刘青山、张子善进行了公开处决，切实维护制度的效能和权威。十一届三中全会以后，中共高度重视党内干部监将制度的恢复、建立和执行，告诫党内干部特别是高级干部要克服特权思想，强化制度意识，维护制度权威，在执行党章和制度上保持先进性；强调全体党员和党的干部，人人遵守党的纪律，是恢复党和国家政治生活的起码要求。十三届四中全会以来，针对社会主义市场经济条件下出现的新情况、新问题，中共高度重视党内干部监督制度建设，强调从中央政治局、书记处成员和国务院常务会议组成人员做起，每个领导干部特别是主要领导干部，要模范遵守党内各项规矩，自觉接受党组织和群众的监督，维护制度权威。十六大产生的新一届党中央，继续以党内干部监督制度建设来保障和推进党的先进性建设，明确提出“依法执政是新的历史条件下党执政的一个基本方式”，党要坚持依法治国，领导立法、带头守法、保证执法，切实维护党章和制度的统一性、权威性和严肃性，不但先后推出了郑培民等党内遵章守纪的先进典型，还先后严肃处理了成克杰、胡长清等违纪违法的党内高级干部，以制度效能来巩固党的组织基础，不断探索和完善党在推进依法治国和民主政治建设过程中实现依法执政的制度体系和体制基础。

实践表明，党越是长期执政，就越要不断加强党内干部监督制度建设基本规律的研究，发挥制度建设在防腐、反腐、惩腐中的特有功能，形成用制度规范从政行为、按制度办事、靠制度管人的有效监督机制。与时俱进，把握党的执政规律，推进党的执政能力建设和先进性建设，迫切要求健全完善党内干部为人民掌好权、执好政的制度体系和监督机制，从理论和实践上不断深化对党内干部监督制度建设基本规律的认识，开拓党内干部监督制度建设的新局面。(www.xing528.com)

（作者单位：宁波市海曙区委办公室）

注释

[1]《马克思恩格斯全集》第38卷，人民出版社第1版，第33页。

[2]《毛泽东选集》第2卷，人民出版社1991版，第528页。

[3]《刘少奇选集》（上），人民出版社1981版，第387页。

[4]《邓小平文选》第1卷，人民出版社1994版，第215页。

[5]中央党校党史教研室资料组：《中国共产党历次重要会议集》（下），上海人民出版社1983版，第94页。

[6]《邓小平文选》第2卷，人民出版社1994版，第333页。

[7]中组部：《毛泽东、邓小平、江泽民论干部监督》，党建读物出版社2000版，第141页。

[8]《朱德选集》，人民出版社1983版，第314页。

[9]《关于中央一级反贪污斗争的总结》，载《红色中华》1934.3.27（第167期）。